대법원은 지난 2019년 1월(2013두20011)과 지난해 11월(2020두42262) 두 차례의 판결에서 행정규칙에 관한 가이드라인을 공고히 했다.

지난 2020년 11월 26일의 판결문을 들여다보자.

「‘행정규칙’은 상위법령의 구체적 위임이 있지 않는 한 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 다만 행정규칙이 이를 정한 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 것인 때에는 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다. 

그러나 행정규칙의 내용이 상위법령에 반하는 것이라면 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성과 모순금지 원칙에 따라 그것은 법질서상 당연 무효이고, 행정내부적 효력도 인정될 수 없다. 

이러한 경우 법원은 해당 행정규칙이 법질서상 부존재하는 것으로 취급하여 행정기관이 한 조치의 당부를 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 따라서 판단하여야 한다.」

골자는 상위법령을 위반한 행정규칙은 인정할 수 없다는 것이다. 이같은 대법원 판례를 빗대 볼 때 같은 질문에 다른 답변을 내리면서 혼란을 준 해양수산부의 유권해석은 대법원 판례를 위반했다는 오류에서 자유로울 수 없다는 지적이다.

특히, 조합의 임직원은 다른조합과 중앙회의 임직원을 겸직할 수 없다고 제한한 수협정관을 수산업협동조합법 제37조제2항의 규정을 근거로 삼아 ‘협동조합기본법에 의해 설립된 허베이사회적협동조합은 예외로 수협 임직원의 겸직을 허용토록 했고, 더군다나 부칙에 임직원 겸직에 관한 특례조항을 넣어 “임직원의 겸직은 무보수에 한하여 허용한다”고 정관 일부개정안을 인가해줬다.

이는 다른조합의 겸직을 엄격히 제한하고 있는 협동조합기본법을 행정규칙을 근거로 개정해 줘 상위법을 정면으로 위반한 것이며, 특히 법을 제정하고 개정하는 입법기관인 국회와 국회의원을 무시하는 처사라는 지적의 목소리도 나오고 있다.

또한, 해수부는 각기 다른 주체에서 질의한 ‘수협장의 겸직 가능여부’를 묻는 같은 질문에도 심지어 다른 대답을 내놔 해수부 유권해석이 결국은 허베이조합의 파행을 낳는 단초를 제공했다는 지적도 받고 있다.

그렇다면 해양수산부는 수협장의 허베이조합 겸직 가능 여부를 묻는 유류피해민들의 질문에 대해 그동안 어떻게 유권해석을 내렸을까.

해수부는 먼저 지난 2015년 8월 서산수협이 해양수산부에 유권해석을 요청한 “지구별수협 조합장의 경우 협동조합기본법 제34조에서 정의하는 사회적협동조합의 임원을 겸직할 수 있는지”를 묻는 질문에 ‘협동조합기본법’에 의해 설립된 사회적협동조합은 다른 조합의 범위에 포함되지 않는 것으로 판단된다며 사실상 겸직을 인정했다.

당시 해수부는 “다른 조합이란 '수산업협동조합법'에 의해 설립된 조합 중 당해 임원이 속해 있는 조합을 제외한 조합을 뜻하는 것으로 ‘협동조합기본법’에 의해 설립된 사회적협동조합은 다른 조합의 범위에 포함되지 않는 것으로 판단된다”면서 단서조항으로 “다만 수협법 제55조 제4항은 ‘지구별수협이 사업과 실질적인 경쟁관계에 있는 사업을 경영하거나 이에 종사하는 사람은 지구별수협의 임직원 및 대의원이 될 수 없다’라고 규정하고 있고, 시행령에서 실질적인 경쟁관계에 있는 사업의 범위를 구체적으로 정하고 있는 바, 실질적인 경쟁관계에 있는 사업의 범위는 조합 이사회에서 결정해야 할 필요가 있을 것으로 판단된다”고 해석을 내렸다.

해수부는 그러나 3년 후 삼성지역발전기금의 수탁문제를 두고 허베이조합과 옥신각신하던 ‘군민발전기금 1500억원 찾기 범군민회’가 지난 2018년 5월 해수부에 유권해석 요청한 “서산수협, 태안남부수협, 안면수협의 조합장이 허베이사회적협동조합의 등기임원을 겸직할 수 있는지”를 묻는 질문에는 겸직이 불가하다는 판단을 내렸다. 같은 질문을 두고 다른 답변을 내린 셈이다. 해수부의 이 답변은 혼선을 주기에 충분했다.

당시 해수부는 “다른 조합이라 함은 ‘수산업협동조합법’에 따라 설립된 다른 조합과 농협 등 타 협동조합법에 따라 설립된 협동조합을 모두 포함하는 의미이므로 지구별수협의 조합장은 ‘협동조합기본법’에 의하여 설립된 사회적협동조합의 임직원을 겸직할 수 없다”고 유권해석을 내렸다. 이같은 답변에 따라 범군민회는 당시 허베이조합 이사로 되어있던 3명의 수협장의 직무정지와 파면을 요구하는 고소장을 검찰에 제출하기도 했다.

그렇다면 해수부는 왜 같은 질문에 다른 답변을 내놓은 것일까. 당시 본지는 해수부 취재를 통해 답변을 들을 수 있었다. 당시 해수부 관계자는 “허베이조합 이사회 결정사항에 대한 부분은 겸업관계에 대한 것인데, 2015년 당시 해당 논제와 관련한 법에는 다른 법률에 의한 협동조합을 포함한다는 표현이 없다 보니 그 당시 해석을 할 때 다른 협동조합에 대한 부분은 고려하지 못하고 겸직이 가능하다고 회신을 한 것”이라는 것이다. 그러면서 “하지만 현재로서는 결론적으로 겸직을 하지 못하는 것이 맞는 결정이어서 그에 따라 추후 절차가 진행되어야 할 것”이라고도 했다. 즉, 단서조항이 붙은 이후의 해수부 유권해석이 맞다는 점을 강조한 것이다.

다시 3년 후인 2021년 2월 해수부는 또다시 말을 바꿨다. 이번에는 아예 수협의 정관을 수산업협동조합법에 위반되도록 정관변경인가를 해줘서 해당 수협의 임원이 협동조합기본법에 의해 설립된 허베이사회적협동조합의 임원 겸직을 허용해 줬다. 

수협조합장의 허베이조합 임원 겸직과 관련해 본지는 “수산업협동조합법 제55조 3항 지구별수협의 임원은 다른 조합의 임원 또는 직원을 겸직할 수 없다고 되어 있는데, 상위법이 바뀌지도 않은 상황에서 수협의 정관만 변경해 겸직을 가능토록 한 법적 근거는 어디에 있나. 무보수에 한해 허용 법적근거도 제시해 달라.”고 질의했다.

이에 해수부는 유류피해민의 73%가 어업인이고, 피해어업인들의 입장을 체계적으로 반영하기 위해 지역어업인들의 대표격인 수협조합장을 허베이조합의 이사회 구성원 참여 필요성이 인정돼 겸직금지를 예외적으로 허용했다고 밝혀왔다. 해수부의 답변을 그대로 옮기면 이렇다. 

「수협법 제37조 제2항 및 지구별수협정관(예) 제37조 제2항에 따라 정관의 변경 사항은 해양수산부장관의 인가를 받아야 한다. 이에 따라, 태안남부수협 등 3개 수협으로부터 「협동조합기본법」에 따른 사회적협동조합의 임직원 겸직을 허용하는 내용의 정관 변경 인가 신청이 있었으며 그 타당성 등을 종합적으로 검토한 결과 수협법 제55조 제3항 및 지구별수협정관(예) 제58조 제2항에 따라 이 조합의 임직원은 다른 조합과 중앙회의 임직원을 겸직할 수 없도록 규정하고 있다. 이는 임원이 직무수행 과정에서 얻은 정보 등을 이용하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하여 조합의 이익을 해하는 것을 방지하고, 임원 개인과 조합의 이해상충을 방지하기 위한 것이다.

 그러나 허베이사회적협동조합은 태안지역 유류피해민들이 삼성중공업 출연금 운영 등을 통해 지역사회에 기여하기 위해 설립한 조합이며, 태안지역 유류피해민의 대부분이 어업인(73%)이고, 동 피해어업인들의 입장을 체계적으로 반영하기 위해 지역어업인들의 대표격인 조합장이 허베이사회적협동조합의 이사회 구성원 참여 필요성이 인정되었다. 다만, 임원의 겸직금지 규정의 입법취지를 고려하여 사회적협동조합 전체가 아닌 ‘허베이사회적협동조합’으로 한정하여 겸직금지를 예외적으로 허용하되, 어업인들의 입장을 대변하기 위해 겸직을 허용한다는 취지를 고려하여 ‘무보수 봉사를 원칙’으로 한다는 단서를 추가하여 겸직을 허용한 것이다.」

본지는 다시 법적 근거를 재차 해수부에 물었다. 이에 해수부는 “기본적으로 행정규칙기본법에 따르면 상위법에 제한할 수 있는 행정규제가 있다면 구체적인 범위나 상세한 내용은 행정규칙이나 하위법령에 담을 수 있도록 하고 있다”며 “규제를 강화하는 것은 불가능하나 그 규제의 범위를 완화해서 범위를 구체적으로 명시하는 것은 하위법령에서 가능하도록 되어 있고, 우리법(수협법)에서는 각 지구별수협에 정관예시를 두고 있다”고 전제했다. 이어 “그 예시를 기본적으로 따르면 별도로 인가를 받지 않아도 되고, 예시와 달리 정할 경우에는 해양수산부의 인가를 받도록 되어 있다”며 “행정규칙기본법에 하위에 상세하게 정하는 부분에 대해서는 가능하기 때문에 (3개 수협에서) 인가신청이 들어왔고, 구체적으로 적시해준 내용들을 토대로 허베이협동조합을 그 범위에 포함시켜줘도 무리 없다고 판단해서 인가를 해 준 것”이라고 밝혔다.

즉, 해수부가 정관 개정의 법적 근거를 행정규칙으로 든 것인데, 이는 앞서 살펴본 “행정규칙의 내용이 상위법령에 반하는 것이라면 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성과 모순금지 원칙에 따라 그것은 법질서상 당연 무효이고, 행정내부적 효력도 인정될 수 없다.”는 대법원 판례에도 어긋난다는 지적이다.

이에 대해 전직 유류피해단체장 출신 A씨는 “해양수산부는 2018년 8월 28일 수협 법 제55조 제3항과 지구별 수협 정관[예] 제58조 제2항에 따라 다른 조합의 임, 직원을 겸직 할 수 없도록 규정 하고 있음에도 법규를 무시하고 허베이사회적협동조합 임원을 겸직할 수 있도록 지구별 수협 정관을 변경 인가하였고, 2021년 1월 18일에는 행정 규칙을 개정하여 지구별 수협 임원은 사회적 협동조합 임원과 겸직이 가능하도록 고시를 하였다”면서 “이와 같이 수산업협동조합법에 반하여 개정된 행정규칙은 법치국가 원리에서 파생되는 법질서의 통일성, 모순금지 원칙에 따라 그것은 법질서 상 당연히 무효이고, 행정 내부적 효력도 인정 될 수 없다”고 목소리를 높였다.

A씨는 덧붙여 “어업인들의 대표 격인 수협조합장들은 허베이사회적협동조합 이사로 재직 하면서 피해 어업인들의 입장을 체계적으로 반영하기는커녕 허베이사회적협동조합의 이익보다 회계사의 이익을 대변하고 본인들의 임원 임기 관련 이사회를 수 회 참석하면서 수당이나 챙기는 모습은 피해 어업인들의 마음을 더욱 참담하게 한다”고도 했다.