최종보고서

민선7기 충청남도 자치분권의 정책목표와 추진방향

2018. 9. 4

충남대학교 공공문제연구소

<목차>

1. 서론  ----------------------------------------------------------------------------------------------   1

1) 연구 목적과 배경  -------------------------------------------------------------------------------   1

2) 연구 내용과 방법  ----------------------------------------------------------------------------   2

2. 자치분권의 이념형과 정당성   -------------------------------------------------------------------   3

1) 자치분권이란?     ---------------------------------------------------------------------------------   3

2) 사고의 일대전환   -----------------------------------------------------------------------   5

3) 경제적 효율성   -------------------------------------------------------------------------   7

3. 현 정부의 자치분권로드맵(안)의 내용과 문제점   -----------------------------------------------   10

1) 목표로서의 「연방제에 버금가는 강력한 지방분권」?    -----------------------------------------   10

2) 중앙권한의 획기적 지방 이양 전략?   ------------------------------------------------------------   12

3) 강력한 재정분권 추진 전략?   ----------------------------------------------------------------------   14

4) 자치단체의 자치역량 제고 전략?    ----------------------------------------------------------------   17

5) 풀뿌리 주민자치 강화 전략?    ----------------------------------------------------------------------   28

6) 네트워크형 지방행정체계 구축 전략?    ------------------------------------------------------------   30

4. 현 정부의 지방분권형 개헌 지원의 한계   ----------------------------------------------------------   52

1) 정부의 부결된 개헌안의 내용과 문제점   -----------------------------------------------------------   52

2) 개헌 시기와 추진동력의 문제점   --------------------------------------------------------------------   65

3) 충남도의 대응방안(대정부 건의사항 포함)   ----------------------------------------------------------   66

4) 보론 : 지방자치법‧지방재정법‧지방일괄이양법안의 검토   -------------------------------------------   67

5. 충남도정의 역사와 방향 분석   ------------------------------------------------------------------------   87

1) 민선1기-3기 심대평 지사   -----------------------------------------------------------------------------  87

2) 민선4기 이완구 지사   --------------------------------------------------------------------------------   88

3) 민선5-6기 안희정 지사  -------------------------------------------------------------------------------   90

6. 민선 7기 충청남도의 자치분권의 이념형과 추진방향   ----------------------------------------------   95

1) 충청남도 자치분권의 이념형   -------------------------------------------------------------------------   95

2) 충청남도 자치분권의 정책목표   ----------------------------------------------------------------------   97

3) 충청남도 자치분권의 추진방향   ----------------------------------------------------------------------  98

4) 대 중앙정부 건의사항   -------------------------------------------------------------------------------  106

5) 충남도의 분야별 자치분권 주요과제 발굴 및 실행계획 마련   ------------------------------------  107

1. 서론

1) 연구 목적과 배경

○ 현 정부는 5대 국정목표의 하나로 “고르게 발전하는 지역”을 제시하고, 이를 구체화하는 20대 국정전략으로 “풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권”과 “골고루 잘사는 균형발전”을 설정하고 있음

- “풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권”을 달성하기 위한 국정과제로는, 현 정부의 100대 국정과제 중에서 “획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화(주관부처: 행자부)”와 “지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권(주관부처: 행자부・기재부)”  등이 추진되고 있음

- 그리고 “골고루 잘사는 균형발전”을 달성하기 위한 국정과제로는, 100대 국정과제 중에서 “전 지역이 고르게 잘사는 국가균형발전(주관부처: 산업부・행자부・국토부)”와 “도시경쟁력 강화 및 삶의 질 개선을 위한 도시재생뉴딜 추진(주관부처: 국토부)” 등이 추진되고 있음

○ 현 정부는 또 정부혁신을 추진하면서 3대 전략으로 “정부운영을 사회적 가치 중심으로 전환”, “참여와 협력을 통해 할 일을 하는 정부”, “낡은 관행을 혁신하여 신뢰받는 정부”를 제시하고 있음

- 첫째로 정책과 재원배분의 우선순위를 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 사회적 가치 중심으로 전환하고, 이를 위한 인프라로서 정부의 예산·인사·조직·평가체계를 획기적으로 바꿈

- 둘째로 정책의 시작도 끝도 국민이라는 원칙 아래, 정책제안·결정·집행·평가 전 과정에 국민이 직접 참여함으로써 국민의 뜻이 보다 잘 실현되는 참여민주주의를 실현하기 위해 노력함

- 셋째로 공직자가 개혁의 주체라는 인식을 갖고, 정부신뢰를 저해하는 기존 관행과 일하는 방식을 근본적으로 바꿈으로써 국민이 믿을 수 있는 정부를 만들어 나감

○ 또 2017. 10에 행정안전부가 자치분권 로드맵(안)을 제시한 바, 자치분권의 목표를 「연방제에 버금가는 강력한 지방분권」으로 하고, 5대 핵심전략을 확정함과 동시에 추진기반으로서의 지방분권형 개헌을 지원하는 것으로 되어 있음

- 5대 핵심전략은 “중앙권한의 획기적 지방 이양”, “강력한 재정분권 추진”, “자치단체의 자치역량 제고”, “풀뿌리 주민자치 강화”, “네트워크형 지방행정체계 구축”임

○ 이에 따라 각 지방정부가 지역문제를 해결하는 정책공간에서 활동할 잠재역량이 엄청나게 커질 가능성이 있어, 충남지역의 지역발전을 위한 기회의 창(Window of Opportunity)이 열리고 있다고 판단됨

- 그러나 2008년말 미국 발 금융위기로 촉발된 2010년대 세계경기의 위축과 저출산 고령화의 지속에 따른 여러 사회적 문제(실업, 빈부격차 심화, 노인빈곤, 지역격차 심화 등)는 충남지역에도 난제로 작용하고 있고, 21세기 들어 과학기술이 고도화됨에 따라 나타난 소위 ‘4차 산업혁명’은 지역의 정책공간 구조를 흔들어 놓고 있는 상황임

- 한편 6.13 지방선거에 따라 금년 7월부터 민선 7기의 충남도정이 새롭게 시작되어, 도 차원에서의 자치분권에 대한 새로운 틀 정립이 필요한 시점임

- 또 정부에서 현 대통령 공약이었던 개헌을 추진하면서 개헌안에 자치분권과 균형발전 관련된 내용들을 반영하였었는바, 동 개헌안은 국회에서 부결되었지만 차후 개헌이 언제 이뤄지느냐와 정치적 과정을 거치는 과정에서 개헌의 내용이 정치세력 간에 어떻게 조정되느냐가 자치분권에 크게 영향을 미칠 상황임

○ 이에 이러한 여러 상황변화에 맞춰 민선 7기 충청남도의 자치분권의 정책목표를 새롭게 정립하고, 자치분권의 추진방향을 구체적으로 제시함

2) 연구 내용과 방법

○ 현 정부의 자치분권정책과 정부혁신정책, 충남지역의 정책문제, 정부의 부결된 자치분권개헌안과 국회의 개헌특위자문위안 등의 내용과 특징에 대해서 문헌조사 방법을 활용함

○ 자치분권 시대에 부응하여 민선 7기 충청남도의 자치분권을 강화하는 것에 대한 개념 정립과 방향 제시에 대해서는, 문헌조사와 사례조사 방법을 활용하고 보조적으로 전문가인터뷰를 활용함

2. 자치분권의 이념형과 정당성

1) 자치분권이란?

O 자치는 자기입법과 자기통제를 기본 개념으로 함. 자기입법이 되기 위해서는 입법부가 있어야 하고, 자기통제가 되기 위해서는 집행부가 있어야 함. 그래서 지방자치를 도입한다고 할 때, 1991년에 한국에서도 지방의회를 설치하고 지방의원을 주민투표에 의하여 선거로 선출한 것은 자치개념의 본질에 ‘자기입법’ 개념이 있기 때문임

자치는 개인의 자치에서부터 국가의 자치까지 매우 광범위하게 적용될 수 있는 개념임. 즉 가정의 자치, 공동체의 자치, 구역의 자치, 도시의 자치, 광역연합체의 자치 등 상향적(bottom-up)으로 자치의 개념을 확대하여 적용할 수 있고, 궁극적으로는 국가의 자치로까지 확장할 수 있음

자치에는 3요소가 있음. 즉 토지, 주민, 자치권이 있어야 자치가 성립함. 혹은 4요소를 말하기도 하는데, 여기에는 자치정부가 추가됨

김병준(2011)은 지방자치의 필수요소로서 구역, 주민, 자치권, 지방자치단체와 지방정부를 들고 있음

한국에 도입된 지방자치는 1991년에 광역계층으로서 광역시도와 기초계층으로서 시군구의 2층제로서 도입되었고, 읍면동 계층에는 자치가 도입되지 않았고, 통리나 구역에는 자치가 전혀 도입되지 않았음. 이것이 현재 생각해보면, 한국의 지방자치제도를 형해화(形骸化)시킨 원인이라고 평가되어지고, 역주행하는 지방자치라는 비판을 받고 있는 원인이 됨. 즉 자치의 기본이라고 할 수 있는 공동체 자치를 전혀 검토하지 않았고, 풀뿌리민주주의로서 지방자치를 설계하지 않았기 때문에 현재의 지방자치제도는 더욱더 중앙정부에 의존적인 지방자치 현상이 나타나고 있음

이에 정치권에서는 자치분권 개헌을 하여, 지방자치단체를 지방정부로 그 명칭을 변경하고, 자치입법권과 자치재정권을 보장하며, 주민자치를 기본권으로 도입하는 등 자치분권국가 선언을 헌법에 명시하고자 하는 대대적인 개혁운동이 일어나게 됨. 특히 촛불혁명이라고 할 현직(그 당시) 대통령에 대한 탄핵결정은 한국의 직접 참여민주주의에 대한 획기적인 전환점을 마련하게 된 것이고, 이러한 시대정신을 제도화해야 할 필요성을 절감하고 있음

이에 대의민주주의의 한계로 인한 직접민주주의의 국민적 열정을 제도화시킬 수 있는 주민자치제도의 헌법적 재설계가 필요하고, 이를 바탕으로 풀뿌리 민주주의를 체험하고, 지방자치와 국가정책과정에 참여할 수 있는 제도적 장치를 구조적으로 설계할 필요성이 있음

문제는 이러한 풀뿌리 민주주의에 입각한 자치제도의 재설계를 위해서는 기존의 강력한 중앙집권 시스템과 패러다임을 획기적으로 혁신하지 않으면, 제도개혁은 좌절될 수밖에 없음. 이러한 중앙집권 세력에 의한 기득권의 저항을 뚫고서 자치분권 개헌과 내 삶을 바꾸는 강력한 자치분권을 이루기 위해서는 자치분권의 기본개념을 학문적으로 명확히 하고, 자치분권의 기본계획과 비전을 이룰 수 있는 실행력이 담보되어야 하며, 이를 실현할 정치적 역량도 구비되어야 함

자치가 자치답게 되기 위해서는 먼저 분권이 철저히 이루어져서 내 삶이 결정되는 현장까지 분권이 종합적으로 구조적으로 이루어져야 함. 이를 위해서는 현재의 지방자치법에 도입되어 있지 않은 ‘주민자치’ 개념이 법률개념으로 도입되어야 하고, ‘주민자치 정부’의 개념도 도입되어 현재의 지방자치단체로서의 시나 도를 ‘주민자치에 의한 지방정부’로서의 법률상의 위격을 가지도록 자치제도의 패러다임 설계를 새롭게 해야 할 것임

다음으로 자치를 자치답게 하기 위해서는 주민이 구역이나 공동체의 자치를 실질적으로 할 수 있도록 구역자치 관리권을 이관하여 줄 필요가 있음. 그리하여 그 구역이나 마을에서 ‘자치관리’를 법률적인 권한을 바탕으로 할 수 있도록 자치관리권을 이관하여 주는 ‘분권’개혁이 필요함

서울형 주민자치의 경우 주민총회를 도입한다든지, 당진형이나 세종형 주민자치의 경우 주민세를 바탕으로 한 주민자치의 새로운 모델을 만든다든지, 주민참여예산제도가 지방재정법에 법률적인 의무규정으로 도입되어 주민이 예산편성과정에 참여하는 등 다양한 모델들을 경험하고 있는데, 이들 모델들의 핵심은 “주민이 있는 주민자치제도”를 구현하기 위한 몸부림임

또 찾동(찾아가는 동주민센터)의 경우에는 복지사각지대의 문제를 해결하기위하여 복지전달체계의 사각지대에 동주민센터의 공무원인 사회복지사와 보건간호사가 2인1조로 주민생활과 삶의 어려운 상황을 파악하고 고령화와 저출산의 사회문제에 적극적으로 대응하는 모습을 보이고 있음. 한편, 서울시 자치구의 몇몇 동에서는 복지통장이란 개념을 도입하여 주민생활과 삶의 필요를 해결하기 위하여 통장을 활용하는 혁신적인 사례도 나타남

한편, 도시지역의 아파트단지의 경우에는 이미 주택법에 의하여 ‘자치관리’ 시스템이 도입되어 아파트단지의 자치관리에 필요한 청소, 쓰레기, 방범, 주차장관리, 엘리베이터관리, 조경, 소방 등 공유서비스를 자치적으로 관리하는 모범적 사례들이 있음

따라서 한국에서 주민자치에 입각한 풀뿌리 민주주의를 경험하고 체험하게 함으로써, 지방정부와 국가의 중앙정부의 행정과 정책과정에 “참여”할 수 있는 역량을 함양하여 주는 현장교육의 장으로서의 주민자치제도와 주민자치 시스템을 구축하여야 할 필요가 있음. 이러한 제도와 시스템은 먼저 국가의 중앙정부로부터의 주민자치구역에 대한 자치권의 종합적 이관을 담보할 수 있는 헌법개정이 필요함. 현재의 국회특위자문위의 헌법개정안이나 대통령이 제안했던 헌법개정안에서는 주민자치권을 헌법조문으로 보장하고 있음

O 현재의 한국의 지방자치행정계층은 2층제이고, 광역지방자치단체로서 광역시도와 기초지방자치단체로서 시군구가 있음

지방자치의 기본은 보충성의 원칙에 입각하여야 한다고 하여, 기초시군구의 자치권을 가장 강화하여야 한다는 주장도 있지만, 한국의 경우 기관위임사무제도가 남아 있는 한 광역지방자치단체와 중앙정부부처의 권한은 점점 더 강화되어갈 것이 예상됨

따라서 지방자치를 제대로 하기 위해서는 기관위임사무제도를 폐지하여 국가사무와 지방사무를 명확히 구분하고, 기능단위의 국가와 지방의 역할분담이 필요함. 이때 국가와 광역, 기초의 역할분담보다는 먼저 국가와 광역의 역할분담이 선행되어야 하고, 광역지방정부가 기본적으로 지방의 자치를 책임지는 권한을 가지도록 해주어야 함. 단, 이 경우 도시정부의 경우에는 광역지방정부로부터 동일한 수준의 도시자치관리권을 이관하는 대등한 분권관계를 가지도록 해야 하고, 자치역량이 도시보다 다소 떨어지는 농촌지역의 경우에는 공동체단위의 자치가 가능하도록 자치권을 부여하되, 구역이나 행정권역의 자치관리는 광역지방정부가 책임을 지고 자원을 투입하여야 할 것임

여기서 주의할 것은 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 대등한 자치권을 가지는 것은 아니어야 하고, 이러한 분란은 결과적으로 국가의 개입을 초래하는 것이기에, 광역지방자치단체에 지방정부로서의 전권한성에 입각한 자치권을 부여하고, 국가는 광역지방정부간의 조정기능(특히 재정조정)에 한정하여야 할 것임. 그리고 광역지방정부 내의 농촌과 도시간의 재정조정의 책임을 광역지방정부에 지우도록하고, 재정력이 상대적으로 우수한 도시정부의 경우는 인근의 농촌지역에 대한 연대적 책임감을 가지도록 규정할 필요가 있음

2) 사고의 일대전환

○ 표면상으로는 드러내지 않았지만 내심으로는 지금까지 관존민비나 지방분권이란 용어가 의미하듯이 ‘권위의 원천인 정부가 우월한 지위에서 시민을 지배한다’라거나 ‘권한은 중앙에 있고 그 권한의 일부를 지방에 나누어 준다’는 식으로 우리들 대부분이 생각해 왔음

○ 그러나 이제는 역의 발상을 하여 ‘권위의 원천인 시민에게 정부는 봉사한다’와 ‘본래 권한은 지방에 있고 필요에 따라 그 권한의 일부를 중앙에 위임한다’는 식으로 사고방향이 크게 바뀌어야 함

<사고의 대전환>

국가(중앙정부)

시민(지역주민)

↓                                           ↓

지방정부

지방정부

↓                                           ↓

시민(지역주민)

국가(중앙정부)

(기존의 피라미드적 사고)                     (새로운 역피라미드적 사고)

; 그림에서 →는 권한위임의 방향, 따라서 봉사의 방향은 →의 반대방향

주권은 본래 국민, 보다 구체적으로는 시민(지역주민)들에게 있음. 그런데 이 시민들은 일정한 지역을 생활, 삶의 장으로 하여 살고 있음. 따라서 시민들의 주권의 실현을 위하여는 지역문제에 대한 시민들의 의견이 보다 많이 반영되어야 하고, 지방정부는 시민들의 이익에 봉사하는 존재가 되어야 함. 이는 결국 지방자치 내지 지역의 자주성의 강화가 전제될 때, 다시말해 지방주권이 강화될 때 비로소 가능함. 결국 시민주권이 실현되기 위하여는 지방주권이 반드시 확보되어야 하며, 시민주권과 지방주권이 하나가 되어 함께 경영하는 공동사업 내지 합작사업이 국가(중앙정부)가 되어야 함. 그리하여 중앙은 지방에 봉사하는 관계, 지방은 시민들에게 봉사하는 관계가 되어야 함. 왜냐하면 주권은 본래 시민에게 속한 것인데 이의 일부를 시민이 자기의 필요에 따라 지방정부에 위임하였고, 지방정부에 위임된 이 권한의 일부를 지방정부는 자기의 필요에 따라 중앙정부에 위임하였기 때문임

이러한 방향으로 즉 ‘정부에서 시민으로’가 아니라 ‘시민에서 정부로’, 그리고 ‘중앙에서 지방으로’가 아니라  ‘지방에서 중앙으로’의 근본적 발상의 전환이 있어야만 그 동안의 중앙집권의 각종 폐해를 극복할 수 있고 더 나아가 다양성과 창의성 그리고 자발성이 존중되는 요즘의 사회환경에 제대로 대처할 수 있음. 자원과 재정이 부족했던 시대에는 중앙정부가 추구하는 정책목표와 정책 하에서 지역들이 일사불란함과 효율성을 추구하는 것이 유효할 수 있었음. 그러나 다원화되고 경제규모가 선진국 수준으로 확대된 국가에서는, 정부실패가 대규모로 발생할 수 있기 때문에 매우 위험한 국가운영 방식임

이것은 일본 지방자치제의 급진적 개혁안인 도주제(道州制)를 주장한 헤이세이(平成) 유신회의 기본 논거이기도 함

○ 이와 관련하여 김석태(2017)는 알투지우스의 논리에 따라 우리 헌법 개정의 문제를 살펴보면서 국가주의 대 지방주의의 헌법적 가치를 비교하고 있음. 헌법 개정의 방향으로 중앙집권적 하향적 통치구조에서 지방분권적 상향적 합의의 다층 거버넌스 구조로 바꾸는 것이 바람직함. 그런데 이를 위해서는 국민주권의 단일 논리에서 벗어나 국민주권과 더불어 주민주권 양자를 모두 인정하는 것이 필요함. 또 자코뱅 국가주의의 다수결의 원리와 개인주의 및 경쟁 구조에서 벗어나 사회적 다원주의 원칙 아래 사회적 합의를 존중하는 공동체주의와 시민사회 존중의 구조로 나아가야 함(김석태, 2017: 334)

<국가주의 대 지방주의의 헌법적 가치>

자료: 김석태(2017: 334).

3) 경제적 효율성

○ 자치분권에 따른 지방정부 간의 경쟁이 경제적 효율성에 도움이 된다는 것은 Tiebout나 Oates의 주장으로부터 알 수 있음

○ Tiebout(1956)에 따르면 분권화된 각 지방정부에서는 지방의 재정적, 사회적, 지역적 특성에 따라 다양한 조세-서비스 묶음을 제시하고 개인은 ‘발에 의한 투표(voting on the feet)’를 통해 자신의 선호에 가장 부합하는 조세-서비스 묶음을 제시하는 지방정부를 선택할 수 있음. 따라서 지방정부의 수가 많을수록 그리고 각 지방정부가 제공하는 조세-서비스 묶음이 다양할수록 개인들의 선택 폭이 넓어지고 자신들의 진정한 선호를 표출하고 충족시킬 가능성이 커지기 때문에, 사회적 후생을 증진시키기 위해서는 중앙집권보다는 지방분권이 바람직하다고 할 수 있음

<티부 모형: 자원배분의 효율화 과정>

자료: 김석태(2016: 414).

공공경제학과 더불어 지역경제학을 전공한 티부는 공공경제학에 ‘공간’이라는 새로운 요소를 접목하였음. 그가 주목하고 있는 메커니즘은 주민들이 공간적으로 ‘이동’한다는 사실임. 이런 공간적 이동 즉, 이주는 소비자가 시장에서 자기의 선호에 가장 적합한 물건을 고르는 것과 유사하게 기능하여 지방공공재 배분도 시장에서의 배분과 유사하게 효율적으로 된다는 것임

티부는 완전경쟁시장에서 자원배분이 효율적으로 되는 것과 같이 대도시 내에서 다양한 조세와 공공서비스의 패키지(tax and service package)를 제공하는 지방정부가 있으면 주민들의 이주에 의한 선호표시(voting-with-feet)가 이루어져 지방공공재의 공급이 효율적으로 될 수 있다고 함(김석태, 2016: 413)

대도시내 주민들의 선호가 이질혼합 상태에서 그들이 자기의 선호에 맞는 지방정부를 찾아가는 이주가 시작되면 같은 지방정부에 사는 사람들의 선호가 점차 비슷해질 것이고 궁극적으로 동일한 선호를 가진 사람들이 하나의 지방정부를 구성하며 살게 됨. 즉 지방정부간의 이주는 주민들을 선호별로 분류(sorting)하는 기능을 하게 되고, 동일한 선호를 가진 사람들이 하나의 지방정부를 구성하고 있으면 그들의 선호에 꼭 맞는 공공재의 공급이 가능해 짐(김석태, 2016: 414)

주민들이 그들의 선호에 꼭 맞는 지방정부로 이주할 수 있기 위해서는 이에 상응하는 다양한 지방정부가 있어야 함. 선호가 이질적이면 이질적일수록 많은 수의 지방정부가 있어야 하는 바, 이런 모형이 현실에 합당한 것이 되기 위해서는 작은 구역을 바탕으로 하는 많은 지방정부가 있어야 함

이런 메커니즘이 작용하기 위해서는 티부는 ① 주민 선호를 가장 잘 충족시키는 지역으로의 자유로운 이주, ② 지방정부들의 지방세와 공공서비스에 대한 완전한 정보, ③ 선택 가능한 다수의 지방정부, ④ 고용기회 등에 따른 이주의 문제는 고려 대상이 아님, ⑤ 공공서비스 제공에 있어서 지방정부간 외부성(spill-overs)이 없음, ⑥ 최소비용으로 공공재 생산이 가능한 최적 규모, ⑦ 최적 규모가 아닌 경우 주민들의 이주라는 7가지 가정을 하고 있음(Tiebout, 1956: 419)

이런 조건이 만족될 때 지방공공재에 대한 동일한 선호를 가진 사람들끼리 모여 지방정부를 형성하게 되고 그 결과 주민들은 그들의 선호에 꼭 맞는 공공재를 제공하는 지방정부에 거주하게 됨. 그 결과 지방공공재 소비에서 모든 주민들의 선호는 같게 되며, 지방공공재에 대한 선호가 동일한 경우 지방공공재를 공급하기 위한 비용(즉 지방세)을 동일하게 징수할 수 있음 이 경우 선호를 표시하지 않고 무임승차자(free-riders)가 되려는 사람들의 문제가 사라지게 되고, 무임승차자의 문제가 사라지면 지방공공재는 정부의 강제력이 없이도 효율적으로 배분될 수 있게 됨

○ 그리고 Oates(1972)에 따르면, 지방분권구조는 독점화된 중앙집권구조에 비해 시간에 따라 혁신을 증대시키고 지방자치단체간 경쟁 압력을 제공하여 자치단체로 하여금 가장 효율적인 생산기법을 적용하게 만듦으로써 지방공공재 생산에서의 정태적, 동태적 효율성을 높여줌

○ Teske 외(1993)는 이와 관련하여 지방공공재시장에서의 경쟁에 대한 Tiebout모형은 논쟁의 여지가 많지만, 단일중심의 통합된 대도시지역에 비교해 볼 때 다중심의 대도시지역에서의 공공재 공급에서의 효율성이 훨씬 더 높다는 거시적 실증연구가 잘 뒷받침해준다고 보고 있음. 개인들의 행동이 지방자치단체간의 효율성 제고 경쟁을 유도할 수 없다는 주장의 논거가 되어온, 시민-소비자들의 광범위한 무지(無知)에 대한 미시적 증거가 거시적 실증연구와 명백한 불일치를 표면적으로는 보여줌. 그러나 시장의 경쟁에 영향을 주는 것은 평균적 소비자가 아니라 한계적 소비자라는 것을 고려할 때, 대체적인 공급자간에 왔다 갔다 하면서 쇼핑하고 모든 소비자들에게 혜택이 돌아가는 경쟁적 결과를 강요하는 소수의 유식한 시민-소비자들에 의하여 경쟁적인 지방공공재시장이 작동할 수 있다는 것임

○ 그러나 지방공공재시장이 설사 경쟁적일지라도 규모의 경제나 외부성 등이 존재하는 경우에는 민간재시장에서 시장실패(market failure)가 나타나듯이 자원배분의 효율성이 보장되지 않음. 이런 경우에는 집권화된 지방공공재 공급이 더 효율성을 띠게 됨

○ 규모의 경제(economies of scale)는 지방공공재의 생산규모를 증대시킬 경우에 평균생산비용이 지속적으로 감소하는 경우이며, 지방공공재의 종류에 따라 규모의 경제를 실현할 수 있는 공간적 규모는 상이함. 그러나 과학기술의 발달과 정보화의 진전에 따라 규모의 경제를 위한 공간적 범위는 점차 확대되어 가고 있는 바, 분권화된 지방정부 간의 경쟁보다는 규모의 경제에 상응하는 통합된 지방정부나 아니면 지방정부 간의 협력에 의하여 지방공공재가 공급되는 것이 자원배분의 효율성 측면에서 낫다고 할 수 있음

○ 다음으로 한 관할구역에서 제공되는 지방공공재로부터 창출되는 편익 혹은 비용의 일부분이 다른 지역의 거주자에 의해 궁극적으로 실현된 것이라면 이를 편익 혹은 비용의 공간적 외부성(spatial externalities)이라고 함. 이러한 외부성이 나타나는 경우 조세부담자와 편익수혜자간에 불일치현상이 발생하여 진정한 사회적 편익 내지 수요가 과소 또는 과대 측정되기 때문에 지방정부 간의 경쟁에 의하여 자원배분의 효율성이 보장되지 않음. 이러한 경우에도 분권화된 지방정부 간의 경쟁보다는 외부효과에 상응하는 영역의 통합된 지방정부나 아니면 지방정부 간의 협력에 의하여 지방공공재가 공급되는 것이 외부성을 내부화 시켜주기 때문에 자원배분의 효율성 측면에서 낫다고 할 수 있음

3. 현 정부의 자치분권로드맵(안)의 내용과 문제점

1) 목표로서의 「연방제에 버금가는 강력한 지방분권」?

○ 현 정부는 다음 그림과 같이 ‘내 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비전과 ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’이라는 목표 아래, 5대 핵심전략을 확정함과 동시에 추진기반으로서의 지방분권형 개헌 지원을 제시하고 있음

- 5대 핵심전략은 “중앙권한의 획기적 지방 이양”, “강력한 재정분권 추진”, “자치단체의 자치역량 제고”, “풀뿌리 주민자치 강화”, “네트워크형 지방행정체계 구축”임

자료: 행정안전부(2017b).

○ 이어서 핵심전략의 5대 분야에 대하여 30대 과제를 다음과 같이 제시하고 있음

분야	과제명
1. 중앙 권한의 획기적 지방 이양	‧중앙‧지방사무 구분기준 정립
	‧자치분권 사전협의제 신설
	‧기능 중심의 포괄적 지방 이양
	‧광역단위 자치경찰제 도입
	‧제주특별자치도 분권모델 완성
	‧교육자치와 일반자치 연계 강화
2. 강력한 재정분권 추진	지방 자주재원 확충
	‧지방소비세․지방소득세 확대
	‧신세원 발굴 등 자체노력 강화
	‧고향사랑 기부제 도입
	‧지방재정 균형기능 강화
	‧자치단체 간 수평적 재정조정 기능 확대
	‧지역상생발전기금 확대
	‧지방교부세 역할강화 및 제도개선
	‧국고보조사업 등 개편
	‧지방재정 자율성‧책임성 확대
	‧지방재정제도 자율성 제고
	‧재정정보 공개 확대
	‧지방세 체납징수 및 주민참여 강화

분야	과제명
3. 자치 단체의 자치역량 제고	‧지방의회 역할 확대
	‧자율적‧탄력적 자치조직권 확대
	‧지방공무원 역량 강화
	‧자치단체 투명성‧책임성 강화
4. 풀뿌리 주민자치 강화	‧혁신 읍면동 추진
	‧주민투표 제도 활성화
	‧주민소환 제도 활성화
	‧주민참여예산제 적용범위 확대
	‧주민 조례개폐청구제도 개선
5. 네트워크형 지방행정체계 구축	‧자치단체 간 협약제도 도입
	‧광역연합제도 도입
	‧자치단체와 특행기관 간 협업 강화
	‧자율적인 자치단체 간 행정구역 통합․조정 지원
	‧사회혁신적 갈등관리제도 확산
지방 분권형 개헌 지원	‧지방분권국가 선언
	‧자치입법권 확대
	‧자치단체의 사무범위 확대
	‧과세자주권 확대
	‧지방재정조정제도 신설
	‧제2국무회의 신설
	‧지방정부 명칭 변경

○ 그러나 5대 분야에 대하여 30대 과제가 100% 이뤄지고 추가적으로 지방분권형 개헌 지원이 이뤄진다고 해도 연방제라고 할 수는 없는 국가구조이기 때문에, ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’이라는 목표는 자치분권을 획기적으로 추진하고자 한다는 ‘정치적 상징 내지 수사(political symbol or rhetoric)’에 해당한다고 판단됨

○ 이러한 입장은 자치분권에 대해 적극 찬성하는 분권론자와 지방자치의 무용론을 주장하는 집권론자가 극명하게 갈리고 상당수는 중간적 입장을 취한다는 현실을 고려할 때, 중위투표자의 정리(median voter theorem)에 입각한 합리적 선택이라고 판단됨. 대의민주제의 과반수제하에서는 중위투표자가 가장 선호하는 의안이 채택된다는 것이 바로 중위투표자의 이론임(Downs, 1957)

2) 중앙권한의 획기적 지방 이양 전략?

O 내용 및 목표

- 대등한 국정운영의 동반자 관계로서 중앙정부와 지방정부의 위상을 전환시키고자 함. 이를 위하여 국가사무와 자치사무(지방정부)를 명확히 구분하고 상호 독립성을 보장하고자 함

- 주민생활과 밀접한 핵심기능 위주로 포괄적으로 권한을 이양하고자 함

O 현황 및 문제점

- 중앙정부에 과도하게 사무권한이 집중되어 있음. 예를 들면, 2013년도 46,005개의 사무 중에서 국가사무는 67.7%(31, 161개)이고, 지방사무는 32.3%(14,844개)로서 국가사무의 비중과 지방사무의 비중이 7:3으로 국가중심으로 불균형되어 있음

- 사무이양의 현황을 보면, 주로 단순 집행사무 위주로 이양하였고, 그 수준도 미미한 수준에 그치고 있음. 2000년부터 2012년까지 3,101건을 이양하였고, 2013년부터 2017년(박근혜정권)때는 0건에 불과하였음. 사무이양의 의결을 127건(2017년 5월까지)하였지만, 실제로는 전혀 이양되지 않았음

- 중앙정부 부처의 각 개별법률을 개정하거나 새롭게 제정하는 과정을 통하여 지속적으로 지방자치단체의 자치권을 침해하는 현상이 일어나고 있음. 이것은 지방자치법에서 지방자치단체의 사무를 예시하고서는 단서조항으로서 “다만 다른 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니한다”라고 하여, 지방자치단체의 자치사무권을 부정하는 이율배반적인 규정을 지방자치법 속에 함유하고 있는 것으로 인하여 발생하는 것임. 이 점에서 지방정부의 자치권을 우선하여 보장하여 주기 위해서는 지방자치법 개정을 통하여 이 단서조항을 삭제하여야 함

- 분권의 내용을 보면, 주로 지방자치단체의 권한에 대한 사무이양에 초점이 두어져 있을 뿐이고, 주민들의 구역자치를 할 수 있는 공간에 대한 ‘자치권 형성을 위한 토대로서의 분권과 권한이양(empowerment)’은 거의 고려되고 있지 않아, 주권자로서의 주민은 소외되는 현상이 나타남. 이 문제를 해결하기 위해서는 구역공간에 대한 자치권 이관이 이루어질 수 있는 풀뿌리 자치의 그릇(제도적 장치)이 법제화되어야 함. 소위 주민자치정부법(가칭)이 제정되어 실질적인 주민자치가 이루어지도록 해야 할 것임

O 추진과제

- 기능중심의 포괄적 지방이양

주민 삶과 밀접한 분야의 사무를 패키지로 이양하여 생활행정의 자치가 이루어지도록 지방이양일괄법을 제정하여야 함. 또 특별행정기관의 기능을 정비하여 지방주민들의 생활행정에 관해서 ‘종합행정’이 이루어질 수 있도록 조직정비를 해야 함

- 광역단위 자치경찰제 도입

주민밀착형의 치안서비스와 지역맞춤형의 치안서비스를 제공할 수 있도록, 국가경찰로부터 지방자치경찰을 분리하고, 그러면서도 연계하고 협력할 수 있는 체계를 구축함

- 교육자치와 일반자치의 연계강화

유치원 초등학교 중등교육에 대한 교육행정의 권한을 단계적으로 이양함. 교육감의 선임방식을 러닝메이트 등으로 개선하여 선거비용을 줄임

- 세종, 제주 분권모델 구축 및 완성

세종특별자치시의 경우 자치경찰의 분권자치의 모델도시가 되도록 제도설계를 하고, 교육자치에서도 일반행정과 교육행정을 통합하는 분권자치의 모델도시가 될 수 있도록 검토함. 또 제주특별자치도의 경우에는 주민 삶과 밀접한 분야의 권한을 추가로 이양하여 중앙정부와 지방정부간의 명확한 분권과 실질적 자치가 가능할 수 있는 분권자치의 모델 도가 되도록 하여 분권자치의 모델이 되도록 함

- 중앙정부 사무와 지방정부 사무의 구분 명확화

중앙정부와 지방정부의 사무구분 기준을 세분화하고, 광역정부와 기초정부간의 사무배분도 합리화하도록 함

- 자치분권 사전협의제도 도입 운영

모든 법령의 개정과 제정 시에 사무배분의 합리성을 체크하도록 하고, 자치권의 침해여부에 대해서 검토하도록 함

3) 강력한 재정분권 추진 전략?

(1) 로드맵 상의 재정분권 추진 전략

□ 추진 배경

○ 복지비 지출 등 지방세출 부담은 증가하고 있으나, 국세 대비 지방 세입의 규모․신장성은 제한되어, 지방재정의 어려움 가중

○ 국고보조사업의 지속적 증가에 따른 지방재정 운용의 자율성 저해

○ 세원 불균형으로 인한 지방자치단체 간 재정격차가 존재하여, 지방세 확대만으로 재정 확충 시 격차 심화 우려

* (지방세) 수도권 55%(41.3조원) : 비수도권 45%(34.2조원),

(재정자립도 30% 미만단체) 수도권 29%(19개/66개) : 비수도권 81%(130개/160개)

□ 중점 추진과제

< 추진 방향 >

□ 8:2인 국세와 지방세 비중을 7:3을 거쳐 6:4로 개편하여 지방재정 확충

□ 확충을 전제로 지역 간 재정격차 완화를 위한 균형장치 마련

□ 자율과 책임이 담보된 지방재정 운용 기반 마련

□ 지방 자주재원 확충

① 지방소비세․지방소득세 확대

○ 세수의 신장성‧안정성이 높고, 지역의 경제활동이 지방세수로 연계될 수 있는 소비‧소득과세 중심으로 지방세 확충

- ‘지방소비세 비중 확대’ 및 ‘지방소득세 규모 확대’ 추진

② 신세원 발굴 등  자체노력 강화

○ 과세대상별 외부불경제 효과, 과세형평성 등을 고려하여 현행 지역자원시설세 과세대상* 확대

* (예) 석유 정제‧저장시설, 사용후 핵연료 등

○ 전문기관에 의한 감면 사전·사후평가 강화, 대기업 감면 합리적 재설계 등으로 비과세·감면율 15% 수준 관리

③ 고향사랑 기부제 도입

○ 개인이 지자체에 기부 시 세액공제 등 인센티브를 제공하는 ‘고향사랑 기부제’를 도입, 지방재정 확충 및 지역경제 활성화 도모

□ 지방재정 균형기능 강화

① 자치단체 간 수평적 재정조정 기능 확대

○ 지방세 확대에 따른 지방재정 격차를 완화하기 위해, 세수 일부를 활용한 지방자치단체 간 재정 균형장치 마련·강화*

* (예) 지방세 확대를 전제로, ‘지방소비세 배분의 균형기능 강화’, ‘지방소득세의 자치단체 간 공동세 도입’ 등 검토

○ 지역상생발전기금을 확대 개편*하여 자치단체 사업 등에 투자**

* 지방세 확대 시, 증가한 세수 일부를 지역상생발전기금으로 출연

** 인구감소, 저출산‧고령화 대응 사업 지원, 자치단체‧지방공기업 저리융자 등 활용

② 국가‧지방 간 이전재원 제도 개편

○ 지방교부세율 상향 등 균형발전 재원으로서 교부세 역할 강화를 포함한 제도 개선

○ 국가‧지방 간 기능‧사무 조정과 연계하여 국고보조사업 등 개편

※ 유사․중복사업 통폐합, 지방 완전이양 등 사업정비 방안 마련, 자치단체의 책임 있는 사업관리를 위한 성과관리체계 수립

□ 지방재정 자율성･책임성 확대

① 지방재정제도 자율성 제고

○ 자치단체 의회경비, 업무추진비 등을 총액한도 내 자율편성

○ 중앙투자심사 대상사업 기준 완화* 및 타당성조사 중복 해소

* (시･도)  200억 → 300억, (시･군･구)  100억 → 200억 이상 사업

○ 자치단체 채무 한도액 설정권한 이양(행안부장관 → 자치단체장)

② 정보공개, 주민참여 등 책임성 확대

○ 재정정보 공개* 및 주민참여예산제 확대 등 주민에 의한 재정통제 강화로, 지방의 지출 효율화 도모

*「지방재정365」활성화로 주민생활 사업  규모 투자사업 등 정보 공개 확대

○ 고액‧상습체납자 명단공개, 은닉재산 추적 등 지방세 체납관리 강화

※ 이웃의 실정에 밝은 주민이 ‘체납징수전담반’에 참여하는 방안 검토

○ 설치근거‧업무범위 확대 등 「납세자보호관*」제도 활성화

* 지방세 납세자의 고충해결, 권익보호 등을 전담

○ 모바일 송달․납부, 자동채움 전자신고 등 지방세 납세편의 제고

▹자치발전위원회 내 재정분권 논의기구 설치, 관계부처‧지자체 협의 후 정부안 마련(~’18년 2월)

▹「지방세법(~‘18년)」, 「지방교부세법(~‘18년)」, 「지방재정법(~‘18년)」 등 개정 「(가칭) 고향사랑기부금법(~‘18년)」 제정 등

(2) 재정분권으로서의 세입분권과 세출분권

○ 세입분권과 세출분권의 두 차원이 로드맵 상의 재정분권전략에 모두 반영되고 있음

(3) 일본의 재정분권과의 비교

□ 일본의 과거 ‘삼위일체 개혁’

	일본의 地方稅財政改革
	1 기본 발상
	세입․세출면에서 지방의 자립성 향상, 수익과 부담을 명확화
	세출면: 지방세출에 대한 중앙의 관여 폐지․감축 세입면: 지방세 중심의 세입체계 구축								⇒			중앙․지방 세출의 효율화
	2 구체적인 개혁방향: 국고보조부담금, 세원이양, 지방교부세의 삼위일체개혁 추진
		지방세 중심의 세입체계 구축을 위하여 중앙에서 지방으로 세원이양 등에 의해 국세:지방세=1:1을 실현(세출규모와의 괴리 시정)
	국고보조부담금의 대폭 폐지․감축 ․국고보조부담금을 통한 중앙 관여의 폐지․감축, 세출의 효율화					중앙에서 지방으로의 세원이양 ․지방세입에서 점하는 지방세의 비중을 높여 세원의 편재성(偏 在性)이 적은 지방세체계 구축 (개인주민세의 확충․비례세율화, 지방소비세 확충)					지방교부세의 재검토 ․가능한 한 많은 지방자치체가 지방교부세에 의존하지 않고 자립적으로 재정 운영
자료: 2002년 가타야마(片山) 비젼에 기초해 작성

□ 삼위일체 개혁에 대한 일본의 관련 부처 및 지방자치체의 입장
	세원이양	국고지출금 삭감	지방교부세 삭감
재무성	×	○	○
총무성	○	○	×
각 사업관청	△	×	△
도시지역 지방자치체	○	세원이양이 적다면×	세원이양이 있다면△
농촌지역 지방자치체	○ (소극적)	○	×
주: ○-찬성, ×-반대, △-중립 자료: 도이(土居, 2004: 61).

□ 우리나라의 재정분권 개혁에 대한 관련 부처 및 지방정부의 입장
	세원이양	지방교부세 상향	국고보조금의 포괄보조금화	지방세 체계 개선 통한 자주재원 확충
기획재정부	×	×	△	○
행정안전부	○	○	○	○
각 사업부처	△	×	×	△
도시지역 지방정부	○	○	○	× (조세저항 우려)
농촌지역 지방정부	○ (소극적)	○	○	×
주: ○-찬성, ×-반대, △-중립

4) 자치단체의 자치역량 제고 전략?

(1) 자치역량의 의의와 중요성

① 자치역량의 의의

○ ‘자치역량’이란 스스로 어떤 일을 감당할 수 있는 능력을 의미(최봉기, 2014). 따라서 ‘광역자치단체의 자치역량’이란 광역자치단체가 스스로 어떤 일을 감당할 수 있는 능력을 의미

-보다 구체적으로 지방자치단체의 ‘자치역량’이란 환경변화에 대응하여 민주적 참여와 통제를 활성화시킬 수 있는 지역주민의 민주의식의 성숙도와 지방자치권능을 효율적으로 행사할 수 있는 지방정부 구성요소의 자질을 포함하여 스스로 문제를 해결하거나 자신의 일을 처리해 낼 수 있는 능력(한국지방자치학회, 2015)

-지방자치단체 ‘자치역량 강화’란 이러한 능력을 향상시키는 것을 의미하며, 좀 더 구체적으로는 민주적 요구를 충족하기 위한 참여적 메커니즘의 개발, 지방정부 운영에 대한 새로운 접근법으로써 제도개혁, 업무절차와 조정메커니즘의 개선, 지역수요를 만족시킬 수 있는 가치체계 및 행태를 변화시키는 능력의 강화(한국지방자치학회, 2015)

○ 지방정부의 자치역량과 관련하여 국내외의 연구들에서 자치역량에 대한 개념적 정의를 살펴보면, 전반적으로 지방자치단체가 자기 스스로 책임의식을 가지고 효율적이며 효과적으로 주어진 업무를 처리할 수 있는 능력을 자치역량으로 이해할 수 있음

<지방자치단체 자치역량에 대한 개념정의>

연구자	개념 정의
영국 ODPM (2003)	- 지방자치단체들이 효과적이면서 효율적으로 기능할 수있는 능력을 강화시켜주기 위한 활동
최봉기 (2014: 26)	- 지방 스스로의 힘과 능력으로 성취해 낼 수 있는 능력 - 좀 더 구체적으로 지방자치단체가 지역주민들의 자율적인 의사와 책임 하에 당해지역의 공공사무를 스스로 결정하고 처리함으로써 지방자치단체를 독자적으로 운영 하고 발전시킬 수 있는 힘
이성재‧임승빈 (2004: 385)	- 지방자치단체가 중앙정부의 과도한 통제를 받지 않고 스스로 지역주민과 지역의 산업 등의 발전을 위하여 활동하는 능력과 비전의 제시
최용환‧남창우‧ 이태일 (2004: 9)	- 지방자치단체가 지역의 문제에 대한 적절한 진단과 처방을 통하여 문제를 해결하고 성과를 높일 수 있는 능력
하혜수(2004)	- 지방자치단체를 운영하는 데 있어 시의 적절하게 전환 되거나 추가의 역량을 추적시키면서 미래성장의 견인차 역할을 할 수 있는 지방자치단체 내부에 공유되고 있는 지방자치단체 특유의 총체적인 능력‧기술‧지식
최미옥 (2005: 119)	- 지방자치법 상의 지방자치단체의 업무수행과 성과달성을 위한 인적, 물적, 환경적 능력의 정도 - 이와 같은 능력은 지방자치단체와 외부환경의 상호작용을 통하여 지속적으로 발전한 결과이며 지방자치단체 내의 조직, 재정, 절차 등과 단체장, 관료, 의원 등과 같은 구성원 역량의 총합
조성호(2010)	- 지방자치단체가 자기책임 하에 당해지역의 공공사무에 대하여 총체적으로 보다 효과적인 능력을 발휘하여 지역발전을 주도할 수 있는 능력

출처 : 조성호(2010). 광역자치단체 자치역량 강화방안 연구. p.7-9 재구성

② 지방자치환경의 변화와 자치역량 제고의 중요성

○ 광역행정수요의 증가에 따른 지방행정기능 양적 확대, 세계적 광역화 추세에 대응하여 자치역량의 한계를 가지고 있는 기초자치단체 보다 지역에 대한 포괄적 지식과 능력을 갖추고 있는 광역자치단체 위주의 역량 강화가 요구되고 있음

○ 프랑스, 영국 등 EU 국가를 중심으로 “지역의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력”이라는 인식 하에 1980년대 전후 광역지방정부에 대한 강력한 지방분권 단행. 또한, 지역정부의 자치권한을 ｢헌법｣상 규정함으로써 지방분권‧지방자치에 의한 국가발전 및 국가경쟁력 강화를 도모 중

○ 1990년대 이후 경제의 개방화에 대한 대응주체로서 지역(region) 주도의 경제권 형성 및 지역 내⋅외부 간의 협력체제에 기반을 둔 지역정부(regional government) 중심의 발전체제 추구하며 지방자치단체의 역량을 강조

○ 우리나라의 광역지방자치단체는 실질적 행‧재정 권한 부족으로 지역특성 및 행정수요에 적합한 지방자치 실현 불가능 상황

-현재 도(道)는 미약한 경제개발 권한, 중앙정부의 하부기관인 특별지방 행정기관 운영, 광역시와 도의 분리, 대도시에 대한 행‧재정특례 등으로 광역자치단체로서 제 기능 수행 미흡

-최근 각종 행정서비스에 대한 급격한 주민수요의 변화 및 증가로 인해 광역자치단체의 기획‧조정 역할이 강조되고 있으나, 행‧재정적 권한의 부족으로 대응에 한계가 있는 상황

○ 우리나라의 중앙정부는 오랫동안 중앙집권체제를 유지해 옴으로써 지방정부의 자율과 자립역량이 현저히 부족한 실정

-변화하는 자치환경에 대응하여 경쟁력제고를 위한 광역자치단체 자치역량강화가 매우 필요

(2) 자치역량 강화이론과 주요 외국 사례

① 광역자치단체 자치역량 강화이론

가. 규모의 경제 이론

○ 규모의 경제(economics of scale)이론을 공공부문에 적용할 경우 지방자치단체의 규모가 작은 경우에는 자치단체 간 상호협력의 문제로 인해 지역의 종합개발이나 광역행정의 수행이 어렵고, 이로 인해 투자에 대한 규모의 경제성 저하

○ 다만, 지방자치단체의 구역확대는 관리상의 어려운 문제점을 안고 있어 오히려 규모의 불경제를 야기할 가능성도 내포

나. 신지역주의 이론

○ 1990년대 이후 신지역주의(new regionalism)는 각 정부의 정치⋅경제적 이념을 초월하여 지역개발정책의 주요 이론적 토대가 되었음

○ 1990년대 이후 세계화의 추세에 따라 국경을 초월한 산업화와 국제적 분업구조의 형성으로 인해 지역의 의미가 더욱 중요해지기 시작, 경제활동이 집적되어 있는 도시와 지역의 중요성 부각, 지역적 선도와 정체성 및 지역간 네트워크를 중시하는 소위 지역의 부활을 의미

○ 신지역주의의 핵심은 지역(region)이 경제⋅사회의 기본단위로서, 지역개발은 물론 국가발전의 원동력이라는 점(정원식, 2009)

다. 광역권 주도 이론

○ 오늘날 광역권(city-region)은 글로벌 경제의 새로운 주체로서 등장. Jacobs(1984)는 국가보다 오히려 광역권의 중심도시가 부(副) 창출의 주요 주체임을 강력하게 주장

○ 광역권이 주도하고 있는 세계경제는 특정 상품 및 서비스의 생산⋅교환을 전문화하는 독립적 생산자로 구성되어 있으며, 광역권간에 경쟁이 격화되는 이유는 도시와 지역이 새로운 생산품과 서비스를 개발하여 수입품을 대체할 수 있게 됨에 따라 지역적 특성화 강화(Jacobs, 1984; 박재욱, 2008)

라. 지역정부론

○ 지역정부론의 기본논리는 광역자치단체에 대한 지역정부 수준으로의 전환을 추진하는데 이는 광역자치단체의 지방자치권을 확대하는 방향에서 이루어져야 함

○ 지방분권적 지역정부화: ① 광역자치단체 의회의 자치입법권 강화, ② 지역정부 중심의 새로운 사무배분 체계화, ③ 지역정부의 자주적 재정권의 보장, ④ 국가의 지방자치단체에 대한 감독권 최소화, ⑤ 지방자치단체 대표의 국정참여권 보장 확보(안영훈, 2009: 159-165)

마. 자치역량 강화이론의 시사점

○ 세계화⋅지방화의 시대적 흐름에 의거하여 지역⋅지방의 변화된 역할기대에 따른 역량 강화를 공통적으로 제기

-규모의 경제 이론은 지방자치단체의 규모가 클수록 규모의 경제 효과가 발생되므로 역량을 갖춘 지방자치단체 즉, 기초가 아닌 광역자치단체의 통합 및 협력체계 구축을 제시

-신지역주의 이론은 핵심지역과 주변지역간 협력, 지역적 특수성에 적합한 지역개발이 가능하도록 관련 지역경제권한 등의 지방분권⋅이양, 지방자치단체 간 협력체계 구축 등을 제시

-광역권 주도론은 대도시권과 배후지역간 협력체계 구축, 국가보다 대도시(광역자치단체)의 역할 강조, 지방분권의 강화 등을 제시

-지역정부론은 광역자치단체의 자치입법권⋅자치재정권 강화와 중앙-지방자치단체 간 사무배분 실시를 통한 중앙권한의 지방이양, 중앙의 지방에 대한 감독 최소화, 지역주민과의 협력적 네트워크 구축 등을 제시

<광역자치단체 역량 강화 관련 이론의 시사점>

구 분	주요내용	광역자치단체 역량강화 방안
규모의 경제이론	⋅지방자치단체의 규모 확대	⋅광역자치단체 간 통합 ⋅광역자치단체 간 협력체계 구축
신지역주의이론	⋅핵심지역과 주변지역간 협력체계 ⋅지방분권의 강화	⋅광역자치단체 간 협력체계 구축 ⋅광역자치단체의 지방분권 강화
광역권 주도이론	⋅대도시권과 배후지역간 협력체계 ⋅지방분권의 강화	⋅광역자치단체 간 협력체계 구축 ⋅광역자치단체의 지방분권 강화
지역정부이론	⋅지방분권의 강화	⋅광역자치단체의 지방분권 강화

출처: 조성호, (2010), 광역자치단체 역량 강화방안 연구. 경기연구원 기본연구 보고서.

○ 효과적인 지역발전을 위해 기초자치단체의 수준보다는 광역자치단체의 수준에서 이루어지는 것이 유리하며, 이에 따라 광역자치단체의 역량 강화에 초점을 맞추고 있음

○ 광역자치단체의 역량 강화를 위한 수단 ① 대도시를 비롯한 광역자치단체의 통합(광역화), ② 광역적 협력체계 구축, ③ 지방분권(지역경제권⋅지역계획권 등의 중앙권한 지방이양 및 자치재정권⋅자치입법권 등의 지방자치권 확충) 등 강조

② 광역자치단체 자치역량 강화방안 연구

○ 지방자치단체의 자치역량에 대한 연구 및 실제적 적용은 상당히 오래 전부터 여러 나라 및 국제기구에서 시작되었으며, 자치역량의 구성요소로 개인, 조직, 시스템 전체 등 다양한 관점에서 접근

○ CECI는 개도국 지방자치 역량강화를 위하여 구성요소와 관련된 주제들을 가지고 접근하고 있는데, 그 내용은 ① 분권의 역할과 책무, ② 참여계획 및평가, ③ 행정‧재정‧인적관리, ④ 시민참여, ⑤ 여성 및 지방 거버넌스, ⑥ 주요 현안 등임

CECI(2012)는 캐나다의 국제협력과 개발을 위한 NGO로서 1958년 설립되었고 주로 가난과 소외로부터 구제하기 위하여 개발도상국의 역량강화(capacity building)를 지원하는 조직이다(한국지방자치학회, 2015).

○ UNFPA(United Nations Population Fund, 2003)는 여성과 아동이 건강하고 생산적인 생활을 할 수 있도록 돕는 UN 산하 기구인데, 시스템, 조직, 개인 차원의 역량수준에서 자치역량을 측정

-각각의 구성요소는 다음과 같은데, ①시스템은 경제성장, 정치안정, 법규의 구조, 시민사회의 성숙, 의사 결정의 분권화 정도 등의 요소로 구성되며, ②조직은 비전과 미션, 인적자원 개발, 체제개발, 반복적인 기회, 점검, 평가과정, 조직간 및 조직 내 화합, 자원의 유통 등의 요소로 구성되며, ③개인은 인센티브와 동기, 조직의 기능을 수행할 수 있는 지식과 능력 등으로 구성

○ UNDP는 자치역량을 시스템, 제도, 개인 차원의 역량수준 차원에서 자치역량을 측정하고 각각의 구성요소는 ① 시스템은 법률적 구조와 지원정책 등의 요소로 구성되며, ② 제도는 MIS, 자원, 절차, 구조, 의사결정 등의 요소로 구성되며, ③ 개인은 지식, 기술, 능력, 직장윤리 등의 요소로 구성

UNDP(United Nations Development Progrmme, 1998)는 세계 170개국 이상의 나라로 하여금 가난의 종식, 불평등과 차별의 금지 등을 위하여 정책, 리더십 기술, 파트너십, 제도적 역량, 지속가능기반 등을 달성하도록 돕는 국제 기구이다(한국지방자치학회, 2015).

○ ODPM은 역량의 요소를 이용가능한 사람의 수, 업무 관련 지식, 기술 (커뮤니케이션, 협상, 영향력, 인력 및 자원관리, 정치적 인식, 기획과 성과관리 등), 행태 등의 차원에서 접근

영국의 ODPM(Office of the Deputy Prime Minister)은 지속가능한 지역사회를 만들기 위하여 정부, 지방정부, 기업, 자원봉사단체 등과 함께 돕는 기구이다(한국지방행정연구원, 2011).

○ 최승범, 이수창, 이현우(2015)는 광역자치단체의 자치역량을 분석하는 개념적 틀을 구성하여 향후 우리나라의 광역자치단체 역량 강화방안에 대한 정책적 시사점을 도출

-최봉기(2014)의 내부적 자치역량을 중심으로 한 내부 구조를 분석할 수 있는 자치역량의 개념을 사용하는 한편, 조성호(2010)의 광역자치단체 역량강화 모형의 일부 요소들을 반영

<광역자치단체 자치역량 강화방안 및 정책건의>

광역자치단체 자치역량 강화방안		정책건의	비 고
대분류	소분류
광역자치단체에 대한 지방분권(4.64)	자치재정권 확충(4.68)	⋅지방소득세의 조속한 시행 ⋅지방소비세 세율 10%로 상향 ⋅국세의 대폭적 지방세 전환	先지방분권⋅ 협력체계 구축 - 後통합’
	중앙권한 지방이양(4.67)	⋅명확한 사무배분 기준 설정 ⋅포괄적/일괄적 기능이양 ⋅이양사무의 행/재정적 지원
	자치입법권 강화(4.36)	⋅조례 관련 법조항 일제 정비 → 조례의 제정범위 확대
광역적 협력체계 구축(4.28)	중앙-광역간 협력체계(4.29)	⋅광역자치단체가 주요 집행기능 담당, 중앙정부는 지원기능 담당
	광역-광역간 협력체계(4.21)	⋅지역이기주의 해결시스템 구축 ⋅광역거버넌스 협력체계 구축
광역자치단체 간 통합(3.13)	광역시⋅도 통합(3.40)	⋅잔여도부 문제 해결을 위해 광역시/도 통합 추진
	초광역적 통합(2.59)	⋅학계 중심의 다양한 논의들에 대한 비교/분석 필요→ 바람직한 대안 모색
	도⋅도 통합(2.58)

주 : ( )의 수치는 응답자의 전체 평균값을 의미함

출처: 최수창, 이수창, 이현우, (2015). 광역자치단체 역량 강화방안 연구. 한국지방자치학회.

③ 주요외국의 자치역량 강화 사례

가. 영국

○ 폐지되었던 광역기능에서 나타난 모호한 권한과 책임, 중복행정으로 인한 비용증가와 비효율성의 문제로 인한 지역경쟁력이 약화된 모습을 해결하기 위해 지방분권을 가속화하는 과정에서 지방자치단체의 수를 줄이는 방향의 개혁을 시도

○ 영국은 잉글랜드와 스코틀랜드에 지역정부를 창설하고 잉글랜드에는 단일 자치주(unitary authority)를 구성

나. 프랑스

○ 지방분권운동의 대대적인 전개에 따라 새로운 행정과제에 대한 대처능력의 향상, 경제 활성화의 도모, 지역에 의한 효과적인 정책수행의 가능성 등을 이루어내기 위해 광역행정기능의 필요성과 지역정부에 대하여 권한을 확대하는 방향으로 추진

○ 광역자치단체인 레지용을 설치하고 장기적으로 지역정부화를 추진

다. 일본

○ 도⋅도⋅부⋅현의 한계가 노정됨에 따라 주권형 분권국가로 전환하여 자립적 지역정부를 구축하고자 도주제로 개편을 통해 광역화를 추진, 지역주권을 보장하는 방향으로 전환모색

○ 현재 도도부현을 광역적 협력체제로 유도하기 위하여 시범적으로 북해도에 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권 등이 강화된 도주제(道州制)를 실시

○ 각 국가들의 광역자치단체 역량강화의 구체적인 내용을 종합⋅정리하면 다음과 같음

<영국⋅프랑스⋅일본의 광역자치단체 역량 강화방안>

국가	광역자치단체의 역량강화		비 고
영국	광역자치단체 간 통합		⋅광역자치단체와 런던대도시 부활
	광역적 협력체계 구축		⋅지역개발청(RDA)을 통한 지역경제기능 협력
	광역자치단체 지방분권화	중앙권한 지방이양	⋅개별법규에 의해 이양
		자치입법권	⋅스코틀랜드 지역에 2차적인 법률제정권 ⋅웨일즈 지역에 2차적인 법률제정권
		자치재정권	⋅스코틀랜드 지역에 일정한 범위 내에서 조세권, 소득세율 결정권한 부여
프랑스	광역자치단체 간 통합		⋅22개의 레지옹을 15개로 통합 추진
	광역적 협력체계 구축		⋅지역개발기구(DIACT)를 통해 자치정부간 파트너십에 의한 협력관계 형성
	광역자치단체 지방분권화	중앙권한 지방이양	⋅｢지방이양일괄법｣에 의한 포괄적 이양
		자치입법권	⋅2차적인 법규제정권
		자치재정권	⋅재정권과 과세권, 과세표준과 세율의 법률의 범위 안에서 결정권한 부여
일본	광역자치단체 간 통합		⋅47개의 도⋅도⋅부⋅현을 9~13개의 도주제로 통합 추진
	광역적 협력체계 구축		⋅광역지방계획에 따른 8개 지역으로 구분
	광역자치단체 지방분권화	중앙권한 지방이양	⋅｢지방분권일괄법｣에 의한 포괄적 이양
		자치입법권	⋅광범위한 조례제정권
		자치재정권	⋅2003년 삼위일체 개혁 ⋅세목 및 세율의 독자적 결정, 도주채 발행권 부여

출처:  조성호 (2010). 광역자치단체 역량 강화방안 연구. 경기연구원 기본연구 보고서.

라. 주요 외국의 자치역량 강화 사례의 시사점

가) 지방자치권의 강화

○ 공통적으로 주요 해외 국가들은 국가차원의 거시적 기능을 담당. 지방정부는 주민의 일상생활과 밀접한 복지와 편익에 관한 기능 담당

-우리나라의 경우 외국 사례의 국가들과 유사하지만 국가의 기능이 많은 비중을 차지함에 따라 지방정부의 역할 범위가 협소한 실정, 중앙과 지방간 중복되는 기능들이 많이 존재

○ 주요 해외 국가들의 경우 정부간 기능배분에 대하여 개별 법규에 명확하게 규정. 단방제 국가에서는 점차 법률의 일반적인 적용 범위에 대하여 특례적 규정을 포함한 특별법 등의 제정으로 법적인 권한범위를 제한하거나 특정한 분야에 대해서만 규정하는 사례 확대

-우리나라의 경우 중앙-지방정부간 사무배분을 규정함에 있어서 헌법과 법률을 통해서 기본적인 역할분담을 체계화할 필요가 있음

나) 광역자치단체의 역할 강조 및 통합 추진

○ 각 국가들은 광역행정수요에 부응하여 지역발전을 도모하고자 광역기능을 수행하는 지역정부의 역할 강조

-영국의 경우 잉글랜드 지역에 대하여는 8개 광역자치단체와 런던대도시의 부활, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 지역에 대하여는 각각 1개의 광역자치단체 설치, 프랑스는 22개의 레지옹 광역자치단체를 15개로 통합하려는 계획 추진, 일본은 47개의 도⋅도⋅부⋅현을 9~13개의 도주제로 통합하려는 계획 수립

다) 광역적 협력관계의 구축

○ 지역의 발전을 위하여 영국과 프랑스는 중앙정부와 광역자치단체 간 협력적 관계를 구축하여 추진하는 형태이고, 일본은 광역자치단체 간 협력체계를 구축하여 추진

라) 지방정부의 독자적 입법권 부여와 중앙정부의 사후적 통제

○ 영국은 광역자치단체와 기초자치단체는 대등한 관계로서 광역자치단체가 중앙을 대신하는 경우 없음

○ 프랑스는 중앙집권과 지방차지를 구별해주는 통제기능에는 계서적 통제와 후견적 통제가 존재. 후견적 통제는 통제받는 당국의 창의권을 존중하는 범위에서 법률에 의해서만 제한

○ 미국은 주정부와 지방정부의 정부간 관계는 각 주에 따라서 독자적으로 주정부의 입법을 통하여 규정. 각 주정부는 지방정부에 대하여 감독권 행사, 승인권 대체, 지방정부의 행정관 임명 등 다양한 형태로 지방정부와의 관계 속에서 통제와 감독 수행

마) 광역자치단체 자치조직권 확대

○ 미국과 일본은 지방자치단체가 기구설치, 정원관리, 인건비 책정 등에 대해서 자율적으로 결정할 수 있도록 규정되어 있으며 중앙정부가 권력적 수단을 통해 이에 간섭할 수 있음

○ 미국과 독일은 지방자치 단체의 조직 구성과 인적 구성에 관하여 중앙정부가 간섭하지 않고 있으며 일본은 국가의 간섭을 최소화

○ 우리나라는 기준인건비 제도 도입 후 지방자치단체의 조직운영 자율성이 점차 확대되고 있으나, 조직관련 권한을 개별 지방자치단체에 이양하기 위해서는 지방자치단체의 책임성을 담보할 수 있는 방안이 강구되어야 함

<미국·일본·독일의 지방자치단체 조직 자치권>

구분	미국	일본	독일
정원 관리	중앙정부의 제약 없이 지방정부의 수장의 제안과 시의회의 승인으로 공무원 정원의 증원 및 감원이 이루어짐	법적으로는 지방자치 단체의 자율적인 운영에 맡겨져 있고 자치 단체별로 조례를 통화여 이를 정하고 있음. 실제적으로는 총무성 자치행정국장의 통지서에 의한 정원통제가 이루어짐	주 정부는 우선적 자치조직권을 부여받으며, 불가피한 상황 발생 시 연방정부가 각주와 행정적으로 상호 협력 방식으로 관여함
기구 관리	기본적으로 주 정부에 의해 지방정부의 법적 지위와 기관구성형태, 수행 기능 등의 권한이 결정됨. 주민의 수요와 필요에 따라 지방정부 신설 또는 폐지가 진행됨	각 지자체의 설정에 맞는 조직을 설치하도록 되어 있음. 특히 기본 조직은 조례를 통해 의회의 의결을 거치도록 하는 민주적 통제 규정이 있음	각 주가 필요한 조직을 스스로 설치하도록 권한을 부여함

출처: 한국행정연구원(2014), “미국·일본·독일 지방자치단체 조직관리 체계 및 운영현황 연구”.

(3) 충청남도 자치역량 현황

① 우리나라 지방자치단체의 자치역량은 권력구조 및 행정구조적 차원에서 많은 제약과 한계

○ 광역자치단체는 기초자치단체보다도 오히려 더 열악한 입장. 지방자치권이 아직 충분히 주어지지 않았으며 중앙통제의 정도도 지나칠 만큼 세세한 부분에까지 영향

○ 광역자치단체의 인적역량은 중앙에 비하여 열세이고 기초자치단체의 인력보다 더 적으며, 조직역량은 광역이나 기초 모두 자율성에 제약

○ 재정적으로 중앙의존도가 높고 기초자치단체에 대한 재정교부 책임이 있어 자율성이 거의 없는 상태

② 중앙 정부로부터 지방자치권은 각종 제약 받는 상황

○ 조례와 규칙의 제정범위가 법률의 위임이나 범위내에서만 인정되며, 국가의 지도와 감독을 받도록 법률에 규정되어 있어 실질적으로 자치입법권이 크게 제약

○ 자치행정권은 국가의 사무와 권한이 광역 및 기초자치단체에 비하여 월등히 많으며, 위임사무와 보조금 지급사무 등을 통하여 행정적 자율성이 제약당하고 있는 실정

○ 자치재정권이 세입구조에서 중앙정부와 비교하면 큰 열세이며 자율적인 과세권이 부여되지 않고 법률의 위임을 받도록 되어 있으며, 중앙정부의 보조사업 범위가 넓고 매칭사업이 대부분이 어서 지방자치단체의 재정자율성은 거의 없으며, 광역자치단체는 기초자치단체까지 보조를 해주어야 하기 때문에 더욱더 재정적 자율성이 없음

③ 중앙 정부나 법률의 각종 통제로 지방자치단체의 부담 가중

○ 중앙의 각 부처가 보조사업 혹은 위임사무 등의 형태로 중앙은 기획 기능을 지방자치단체는 집행기능을 담당하도록 하여, 각종 통제가 심하고 지방행정에 인적‧재정적 많은 부담

○ 지방자치단체들에 대하여 각종의 감사, 감독, 지도, 권고, 지침 등을 내리고 있어 업무의 자율적 범위 위축, 자치단체장도 각종의 보조사업 유치와 정치적인 제재나 불이익을 피하려고 중앙정부의 요구에 불응하기 힘든 정치 및 행정구조, 지방의회도 자율적인 입법이나 조직운영이 힘들도록 중앙정부나 법률의 통제를 받음

(4) 충청남도 자치역량 강화방안

① 자치역량 강화를 위한 중앙-지방 간 기능배분방안

○ 주요 외국 사례를 토대로 충청남도의 기능강화를 위한 사무 배분 기준을 제시함

- 충청남도가 외국 지방정부와 MOU를 맺고 교류하는 있는 것을 고려할 때 외교기능의 일부 담당

- 경제·산업개발 기능은 대부분 전국적인 차원에서 국가가 담당하되 일부 광역적·지역적인 기능은 지역경제 발전 차원에서 충청남도가 담당

- 보건·복지기능은 주민들과 밀접한 관련성이 있는 것으로 충청남도가 우선적으로 담당. 국가는 보건·복지 관련 예산업무나 정책개발의 역할을 담당

- 교육기능은 대학은 국가가 담당하고 그 이하 및 각종 성인·평생·직업 관련 교육은 충청남도가 담당

- 교통·통신기능은 전국적인 기능으로서 국가가 담당하되 일부 광역적·지역적 기능의 경우에 국한하여 충청남도가 담당

- 문화·관광기능은 국가가 해야 할 역할은 많지 않으므로 충청남도가 담당하는 것이 적합

- 환경보전 기능은 국가와 광역자치단체가 적절히 분할해서 수행할 필요가 있음. 환경보존 기능은 국가가 정책적·전국적 측면에서 수행, 환경에 직접 밀착되어 있는 충청남도는 환경보전기능의 일부를 담당

- 주택·도시·지역개발 기능은 국가보다는 광역자치단체가 담당해야 할 기능이므로 국가는 전국적·정책적 측면에서 최소한의 기능만 담당, 대부분의 기능은 충청남도가 담당

② 충청남도의 자율적･탄력적 자치조직권 확대

○ 중앙정부가 지방자치단체의 조직관리권에 대한 직접적 통제방식 보다 거시적 차원에서 기본방향과 원칙을 제공하고 충청남도는 이러한 틀 속에서 조직 관리의 자율성 확대

- 간접적인 자율 통제방식으로 변화: 자체 조직관리 역량 강화, 상시적인 조직진단시스템 구축, 자치단체 조직정보공개시스템 체계화, 조직 관리에 대한 인센티브 확대 등

○ 자치단체 조직 관리의 자율성 남용에 대한 통제는 중앙정부의 일방적 통제․규제가 아니라 지방의회나 시민단체, 주민들의 견제와 통제를 강화하는 방향으로 제도개선

○ 중장기적으로 자치단체의 조례에 의한 조직설계의 자치권을 부여하여야 함

- 그러나 주민참여를 통하여 인건비 절감 및 조직 축소를 통한 효율화 등을 촉진. 자치조직권의 남용방지를 위한 지방의회의 역할 강화 필요

○ 자치단체에게 조직운영의 자율성을 부여하는 것은 현실적으로 차등적 분권의 원리에 따라 먼저 단계적으로 충청남도가 산하 기초자치단체의 기구와 정원에 대해 보다 체계적으로 관리할 수 있도록 하는 방안 모색

○ 기준인건비 제도 개선을 통한 정원관리 자율화, 대민 서비스 중심의 자치단체 유형별 맞춤형 조직 재설계 추진

③ 충청남도 지방의회 역할 확대

○ 주민의 대의기관으로서 지방의회 권한과 전문성 제고

○ 기관대립형(단체장-의회) 구조의 취지에 맞게 지방의회의 역량 강화를 통한 집행부 견제기능 강화

○ 의장의 사무직원 인사권 확대, 입법정책 전문인력 지원, 지방 공기업 인사청문회 도입 등 추진

○ 장기적으로 다양한 기관구성 모형 마련 및 주민의 선택권 부여 방안 검토

④ 지방공무원 역량 강화

○ 자치단체 조직‧인력 운용의 독립성 확대 및 유능한 지방공무원 양성

○ 유능한 지역인재 확보를 위한 면접 강화, 직무중심 시험과목 개편 등 채용시스템 개선

○ 순환보직 개선 및 전문가 육성을 위해 필수 보직기간(2년) 준수 강화 및 전문직위 활성화

○ 신규자 대상 임용 전 기본교육 강화, 직급단계별 교육체계 확립, 간부공무원 역량평가 확대 등 공무원 생애주기별 맞춤형 교육 강화

⑤ 자치단체 투명성 및 책임성 강화

○ 주민에게 투명하게 공개하고 결과에 책임지는 시스템 마련

○ 행‧재정 정보공개 강화

- 지방행‧재정 통계 오픈 플랫폼을 구축하여 자치단체별 행‧재정 운영현황을 투명하게 공시, 주민의 정책참여 활성화

- 인사운영의 공정성‧투명성 확보를 위해 ‘지방인사통계통합시스템’ 구축 및 보수‧복무 등 인사운영 현황 공개

○ 책임성 확보 장치 마련

- 지방의회 내 다양한 정당이 대표성 있게 참여하도록 비례대표 의석 확대, 연동형 비례대표제 검토 등 선거제도 개선 추진

- ‘실시간 합동평가 시스템’ 구축으로 자치단체 평가의 효율성 및 정책 환류기능을 강화하여 주민에 의한 지방행정의 책임성 확보

- 의정활동의 책임성 강화를 위한 의정활동 공시제도를 도입

▹「지방공무원 임용령 등(∼‘18년)」, 「기구정원규정(∼‘17년)」 등 개정

▹ 지방인사통계통합시스템(∼‘17년), 실시간 합동평가시스템(∼‘19년) 등 구축

5) 풀뿌리 주민자치 강화 전략?

O 내용 및 목표

- 주권자로서 주민의 풀뿌리 참여 활성화를 통하여 주민자치를 강화하는 목표를 가지고, 주민이 스스로 기획하고, 지역문제를 해결하는 마을자치를 활성화하고자 함

- 지방자치단체의 의원이나 단체장을 소환하거나 지방자치단체의 지방정책문제에 대한 주민투표를 활성화하여 주민주권을 실질적으로 향상시키는 직접참여제도의 개선을 추구함

O 현황 및 문제점

- 주민자치위원회나 주민자치회 시범실시의 경우 여전히 형식적인 주민자치에 불과하고 실질적인 주민자치가 되고 있지 못함. 즉 주민 없는 주민자치로 인하여, 읍면동의 주민대표로서의 정당성을 확보하고 있지 못하고, 결과적으로 읍면동의 문제를 스스로 해결할 수 있는 조례의 제정도 할 수 없으며, 조례에 입각한 자치관리비의 징수도 불가하여, 읍면동 행정조직의 부가적 주민참여모임에 불과한 실정임

- 국정문제에 대하여 촛불혁명이라고 할 정도로 주민들의 직접 참여에 대한 열정과 의지가 높은 상태에서 정작 지역의 생활문제에 대한 자치할 수 있는 제도적 토대(자치의 그릇)가 전혀 구비되어 있지 않아, ‘풀뿌리 참여’를 통한 ‘풀뿌리 자치’를 할 수 있는 제도적 장치의 미비로 인해, 풀뿌리 민주주의가 작동할 수 없었음. 결과적으로 풀뿌리 민주주의가 작동하지 않는 토양에서 지방자치나 주민자치는 형해화하고, 퇴행할 수밖에 없음

- 직접민주주의 제도로서 주민참여제도가 도입되었지만 그 기준이 지나치게 엄격하여 실질적으로 활용도가 낮음. 즉 주민투표법이 2004년에 도입되고, 2007년에 주민소환투표제도가 도입되었지만, 각 8건을 실시하는 것에 그침. 직접참여제도의 하나인 주민발안제도는 그 내용이 변질되어 조례개폐 청구에 불과한 것이 되었고, 그나마도 조례개폐 청구는 연 7.6건에 불과함

- 또 주민참여예산제도가 도입되어, 그동안 공무원의 전유권이었던 예산편성 과정에 주민들이 참여할 수 있게 되었지만, 주민참여예산 사업의 비중은 전체예산의 0.43%에 불과함

O 추진과제

기본적으로 행안부의 자치분권로드맵(안)을 소개하는 것이지만, 그 내용이 불완전한 부분에서는 저자가 일부 가필 보완함

- 주민자치형 공공서비스를 생산할 수 있는 조직적 구조를 구축하려고 함. 다시말해 읍면동 단위에서 공공서비스를 민과 관이 공동으로 기획하고 생산하고 전달할 수 있는 제도적 장치를 설계하려고 함

구체적인 내용을 보면, 먼저 주민대표가 선출되도록 해 주어야 함. 이를 위해 주민총회 등을 통해 주민대표기구를 형성하고 주민대표기구(주민자치회 등)에 실질적인 권한을 부여하며 역할을 부여하는 것임

다음으로 마을의 계획을 주민대표기구를 통해 만들어 가도록 권한을 이관하는데, 주민대표기구는 주민총회 등을 통하여 선정된 마을사업이나 마을계획을 참여적으로 수립해 나감

주민총회 등이 이루어질 수 있는 공간으로서 주민센터시설이나 지역내 유휴공간을 조성하고, 여기에 주민들이 참여하고 소통하는 공간으로 재창조함

주민자치회의 재원은 주민세 균등분 수납액을 주민자치사업 재원으로 활용하도록 하고, 주민자치회는 주민참여예산제도에 참여하는 인정기관으로 위상을 부여함

마을마다 특성을 살려서 특화마을을 조성하는데, 온종일 돌봄, 도시재생, 안전마을, 문화마을, 농어촌거점, 자살예방, 디지털 사회혁신 등의 각 중앙정부 부처의 마을사업이나 주요 시책사업과 연계하여 주민자치회가 사업참여에 응모하여 추진함

한편, 읍면동 사무소의 행정조직은 보건복지 분야의 공무원을 확충하고, 방문건강관리를 통하여 찾아가는 서비스를 강화하여 보건복지를 마을단위(서울시의 찾동에서 유래한 사업으로서 주로 읍면동 계층에서 추진되는 것이므로, 엄밀하게는 마을단위라고 보기 어려움)에서 강화함

통상적으로 마을단위라고 함은 농촌의 경우는 리단위보다 하위의 계층의 공간을 의미하고, 도시지역은 반단위나 아파트동(棟)단위 정도가 해당되지 않을까 함

- 숙의기반의 새로운 주민참여방식을 도입하여 공론조사, 합의회의, 시민회의, 주민배심 등 소통과 토론기반의 주민참여제도를 통해 갈등을 해소해 나감

이러한 숙의가 진행되기 위해서는 사회적 자본이 형성되어 있어서, 참여자들간의 관계가 상호 신뢰하고, 일정한 규범에 의하여 공공선을 지향하고 네트워크가 형성되어 우호적 공동체가 이루어져야 대립되는 이슈들이 상호학습을 통하여 합의를 이룰 수 있을 것임. 이것이 가능하기 위해서는 참여인원이 소규모 집단에서 가능할 것임. 읍면동 단위의 인구규모가 1만명이 넘는 규모에서는 숙의가 이루어지기 어려울 것임

- 주민참여제도를 활성화함. 주민투표의 경우 재정이나 예산 관련사항에 대한 청구대상을 확대하고, 주민소환제도의 경우, 인구나 투표율 등을 반영하여 청구요건을 개선하며, 조례개폐 청구의 경우에도 온라인 청구제를 도입하거나 발의요건을 완화하는 등의 개선을 추진함

주민참여예산제도의 경우도, 적용범위를 확대하고, 주민대표기구의 참여방안을 마련하도록 함

6) 네트워크형 지방행정체계 구축 전략?

(1) 네트워크형 지방행정체계에 관한 이론적 기초

① 충청남도 네트워크형 지방행정체계의 필요성

○ 급속한 산업화와 도시화의 진전으로 광역행정수요 발생. 생활권과 행정구역 불일치로 인한 주민불편이 가중되면서 행정 구역을 초월한 자치단체 간의 협력을 통한 종합서비스 제공 필요

○ 중앙집권적인 행정사무처리의 패러다임으로 인하여 지방자치단체가 상향적(bottom-up) 광역자치행정구축에 실패

○ 인구감소, 고령화에 따른 지역의 성장동력 저하 및 행정수요 감소로 행정서비스 공급부문의 효율화, 구조조정 필요성 증대

○ 4차 산업혁명 시대 협력 네트워크체계 구축 및 분권화 경향에 따른 갈등을 효과적으로 해소하여 국가와 자치단체의 경쟁력 향상 필요

※ 사회갈등지수를 G7 수준으로 낮출 경우 국내총생산(GDP) 0.3%p 증가 가능(삼성경제연구원)

② 네트워크형 지방행정체계의 의의

○ 네트워크형 지방행정체계의 개념: 복잡하고 다양한 형태로 나타나는 요즘의 지역문제는 단일 지방정부가 독자적으로 문제를 해결할 수 없기 때문에, 동일한 목표를 가진 집단들이 협력체계로 네트워크를 형성하고 의도적인 목표와 필요성에 의해 집단적 협력체계를 형성한 것

○ 문재인정부의 자치분권로드맵(안)상 5가지 전략 중 하나

- 자치분권 로드맵에서는 비전으로서 내삶을 바꾸는 자치분권과 그 목표로서 연방제에 버금가는 강력한 자치분권을 제시하고 있음. 이 목표를 달성하기 위하여 5가지의 전략을 제시함

- 이 5가지 전략은 중앙권한의 획기적 지방이양, 강력한 재정분권추진, 자치단체의 자치역량제고, 풀뿌리 민주주의 강화, 네트워크형 지방행정제체구축으로 되어 있음. 각각의 전략들은 구체적인 추진과제를 가지고 있는데, 이들 전략과 추진과제들이 상호 연계되면서 자치분권 패러다임이 견고히 설계되고 구축되도록 유기적으로 연계시켜야 할 것임

③ 한국과 미국의 광역행정 협력제도

○ 한국의 지방자치법상에 나타난 광역행정 협력제도

구분	운영목적	관련규정
협력사업	지방자치단체는 다른 지방자치단체로부터 사무의 공동처리, 사무처리의 협의 조정 승인 또는 지원요청이 있는 경우 법령의 범위내에서 협력	지방자치법 제147조
사무위탁	지방자치단체 또는 그 장은 소관사무의 일부를 다른 지방자치단체 또는 그 장에게 위탁 처리	지방자치법 제151조
행정협의회	지방자치단체는 2개이상의 지방자치단체와 관련된 사무의 일부를 공동처리	지방자치법 제152조 내지 158조
지방자치단체조합	2개이상 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동처리	지방자치법 제159조 내지 164조
지방자치단체장 등 협의체	지방자치단체장 또는 지방의회 의장은 상호간 교류와 협력증진, 공동의 문제를 해결하기 위한 전국적 협의체 설립	지방자치법 제165조

출처: 지방자치단체 광역행정 업무편람(2014)

○ 미국의 광역행정체제의 유형

- 협조방식(cooperative approach): 기존 구역에 변경을 가하지 않으면서 광역적으로 연계된 업무나 기능의 조정으로 광역업무를 처리하는 방식으로서 자치단체 간의 자발적인 협력에 기초한 관리방식임

- 단일정부방식(one government approach): 여러 자치단체를 하나의 강력한 단일지방정부로 통합하여 복잡한 광역문제를 능률적이면서 경제적으로 대처하는 것. ‘합병’과 ‘통합’의 2가지 방식이 있음

- 이원제형식(two-level approach): 기존의 지방정부와 별도로 광역권 관할하는 새로운 광역정부 신설, 기초정부와 광역정부가 병존하면서 기능과 책임을 분담하는 시스템임. 이는 연합정부와 유사한 방식임

- 특별구(special district) 방식: 특별구는 특정업무를 처리할 목적으로 행정구역을 초월하여 도시계획, 교통, 도로, 쓰레기처리, 주택 등 광역적 성격을 가진 특수한 공공서비스에 대한 수요를 광역적으로 처리하기 위하여 설치하는 특별행정기관으로서 종합적 행정서비스를 제공하는 자치단체와는 구별됨

- 절충형 정부 간 및 부서 간 협조방식: 정부기능이 양적으로나 질적으로 확대되고, 그 복잡성이나 다양성이 심화되면서, 정책이나 행정처리에서 부서, 기관, 정부 간의 협조가 필수적이 되고 있음. 이에 미국의 연방 교부금의 지급이나 광역권역 개발계획이나 사업수행, 대기오염방지계획 등과 같이 지방정부 간 혹은 동일 정부내 부서간 협조와 조율이 전제되어야 사업의 효과가 나타나는 경우, 협의와 조정을 선행하도록 요구하는 것임

○ 한국과 미국의 광역행정방식 비교

구분	점진적			절충적			급진적
미국	협조방식				이원제 형식	특별구방식, 광역연합	단일정부방식
한국		사무위탁	협의회	협의체	지방자치단체조합		시군통합

④ 충청남도 네트워크형 지방행정체계 설계 및 구축 추진 방향

○ 민선7기 충청남도의 네트워크형 지방행정체계 구축 방안을 제안하여 문재인정부의 자치분권‧균형발전 정책에 선제적으로 대응하고 지역문제를 해결하여 사회적 가치 창출과 시민의 삶의 질 제고 기여함

○ 광역행정에서 네트워크형 지방행정체계 구축

- 도시화나 새로운 개발계획으로 인하여 생활권이나 행정구역의 불일치로 인하여 주민들의 불편이 가중되고 있음. 내포신도시의 경우나 위례신도시의 경우, 생활권이 2-3개의 행정구역에 걸쳐있어서 주민들의 불편이 점증하고 있어 이를 해소할 수 있는 새로운 광역행정의 기법이 도입되어야 함

- 네트워크형 경쟁력 강화체계를 구축함으로서, 자치단체 간의 협약이나 광역연합, 국제교류 등을 통한 경쟁력을 강화하도록 해야 할 것이고, 자치단체 간의 유연한 연계와 협력으로 행정구역의 한계를 극복하도록 해야 함

○ 문재인정부의 자치분권로드맵(안)상 네트워크형 지방행정체계의 주요 5개 방식

- 자치단체 간 유연한 연계‧협력 등으로 행정구역의 한계 극복

- ‘숙의(Deliberative)’ 기반 주민참여를 통해 갈등의 사전예방, 협력‧협치 문화 확산으로 국민통합 실현

	점진적 접근	절충적 접근	급진적 접근
수직적 관계시스템	협업		통합
수평적 관계시스템	협약, 갈등조정	연합

(2) 자치단체 간 협약제도 도입

① 지방자치단체 간 협약의 의의와 필요성

○ 지방자치단체 간 협의의 협약은 지방자치단체 간에 공동적 관련사무를 양자의 의사의 합치로써 공동으로 처리하는 사무수행의 방식을 지칭

○ 행정법상 협약은 국가 또는 지방자치단체가 일정한 행정목적을 수행하기 위하여 체결하는 계약으로서의 성질을 가진 것으로 보는 것이 일반적인 견해(최종술, 2007)

○ 지방자치의 확대와 지방분권화의 경향은 필연적으로 지방자치단체 간의 갈등 문제를 초래하고 종래의 법적 해결방식에는 한계가 있어 이익을 조화하는 갈등해소 방안이 필요함

○ 이와 관련하여 지방자치단체 간의 이익의 형량 및 조화를 위한 제도적 수단으로서 협약에 의한 사무처리가 지방자치단체 간 갈등해소방안으로 고려할 수 있음

○ 협약에 의한 행정수행방식은 순기능적 측면에서는 지방분권화의 경향이 강화됨에 따라 점증하는 지방자치단체 간의 분쟁을 완화시키는 예방적 효과를 기대할 수 있을 것임

○ 협약에 의한 사무처리는 불분명한 사실관계나 법률관계의 해결을 위한 유용한 수단인 동시에, 법의 흠결을 보충하는 기능을 수행할 수 있음

○ 광역화된 현대 행정 하에서 상충하는 지방자치단체 간의 권한 또는 이익을 사전적으로 조정함으로써, 사전적 분쟁해결수단으로서도 기능할 수 있음

② 지방자치단체 간 협약 관련 법령(자치법령)과 협약사례

가. 지방자치단체 간의 협약을 규정한 법령

○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제45조 제2항은 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 협약을 체결하거나 협의회 등을 구성하여 광역시설을 설치ㆍ관리할 수 있다고 규정함

나. 지방자치단체의 협약관련 자치법령 현황(2018. 9. 1. 현재)

○ 지방자치단체 간에도 협약에 의한 사무처리의 가능성이 존재함은 물론이며, 오히려 협약의 실질적 전제요건인 상호 간의 대등한 협력관계가 이론적으로는 물론, 실제적으로도 존재

○ 따라서 지방자치단체 간 협약의 가능성 및 유용성은 국가-지방자치단체 간의 경우보다 큼

□ 지방자치단체의 협약관련 조례 현황

○ 2018. 9. 1. 현재 충청남도 자치단체 조례제정: 도 1개, 기초자치단체 3개

- 충청남도 업무제휴와 협약에 관한 조례(제3605호 2011. 6. 10. 제정)

- 홍성군 업무제휴와 협약에 관한 조례(제1961호 2011. 10. 15. 제정)

- 청양군 업무제휴와 협약에 관한 조례(제1888호 2013. 6. 7. 제정)

- 보령시 업무제휴와 협약에 관한 조례(제1155호 2015. 5. 8. 제정)

○ 2018. 9. 1. 현재 전국에서 총 43개 지방자치단체 조례제정

□ 지방자치단체의 협약관련 시행규칙 현황: 2018. 9. 1. 현재 진주시 협약관련 시행규칙 제정

- 진주시수출농가경영비협약대출금이차보전지원조례시행규칙[시행2015.3.4.][제611호, 2015.3.4. 개정]

다. 지방자치단체 간의 협약 사례

□ 국토부-수도권 광역자치단체 국토교통 업무 협약(2018. 07. 18.)

- 국토교통부(장관 김현미)와 서울특별시(시장 박원순), 인천광역시(시장 박남춘), 경기도(도지사 이재명)는 7월 17일 오후 서울 중구 한국프레스센터에서 교통‧주거‧도시 등 수도권 공동 현안 해결을 위한 정책 간담회를 개최하고 신속한 정책 이행에 합의

□ 위례신도시 생활권-행정구역 불일치 문제 해결 업무협약 체결(2017. 11. 2.)

- 생활권과 행정구역 불일치의 대표적 사례라 할 수 있는 위례신도시의 주민생활불편사항을 전격 해결하고 국민과의 약속을 지키기 위해 5개 지자체가 2017. 11. 2. 협약 체결: 행정안전부(장관 김부겸)는 서울특별시(시장 박원순), 경기도(도지사 남경필), 송파구(구청장 박춘희), 성남시(시장 이재명), 하남시(시장 오수봉)(행정안전부 보도자료, 2017. 11. 2.)

□ 17개 광역자치단체 간 지방세 징수촉탁 협약체결(2015년 6월)

- 지방세징수법 제18조(징수촉탁) ③ 지방자치단체는 상호 간에 지방세의 징수촉탁에 관한 협약을 체결할 수 있다. 이 경우 징수촉탁에 관한 협약에는 징수촉탁사무의 내용과 범위, 촉탁사무의 관리 및 처리비용, 경비의 부담 등에 관한 사항이 포함되어야 한다.

□ 대전시-세종시 상생발전협력 협약 체결(2015. 4. 7.)

- 권선택 대전광역시장과 이춘희 세종특별자치시장은 201. 4. 7. 대전시청 중회의실에서 세종시와 대전시간 상생발전 협력 협약을 체결하고 5대 분야 12개 과제에 대하여 교류협력을 추진하기로 합의

- 두 도시는 협약에 따라 산업․경제 동반성장 기반 마련, 광역교통시스템 확충, 도시 인프라 공동 활용, 시민화합 행사 및 문화교류 활성화, 행정발전을 위한 공동연구 및 공무원 상호교류 등 5대 분야 12개 과제에 대해 협력사업을 추진할 계획

③ 충청남도의 자치단체 간 연계‧협약제도 도입방안

□ 행정안전부는 인구감소 지역의 행정서비스 전달체계 효율화 및 지방분권화 경향에 따른 지자체간 갈등의 사전해소를 위한 지자체간 협력제도를 정비해 나가기로 함(행정안전부 보도자료, 2017. 11. 2)

○ 통근, 의료, 교육 등 행정구역을 초월한 협력을 위해 「(가칭) 자치단체 간 연계‧협약제도*」를 지방자치법 개정을 통해 도입할 예정

* 여러 자치단체에 걸친 광역계획 수립‧집행, 특수 광역행정수요 충족 등을 위한 기본방침과 자치단체 간 역할을 분담하는 협약 체결

○ 제도도입을 통해 법률상 근거를 통한 구속력 있는 협약의 효력 발생, 지자체간 분쟁발생시 현행 분쟁조정위에서 조정토록 하여 이행력 확보 및 분쟁해소가 가능

□ 충청남도는 중앙정부의 「(가칭) 자치단체 간 연계‧협약제도」 도입을 위한 지방자치법 개정에 대비하여 아래와 같은 내용을 면밀히 검토, 추진하여야 함

가. 충청남도 본청 및 도(道)내 기초자치단체의 협약 관련 조례 및 시행규칙 정비 지원

○ 지방자치단체 간에도 협약에 의한 사무처리의 가능성이 존재하고, 협약의 실질적 전제요건인 상호 간의 대등한 협력관계가 이론적·실제적으로 존재. 지방자치단체 간 협약의 가능성 및 유용성은 국가-지방자치단체 간의 경우보다 큼

○ 2018. 9. 1. 현재 전국적으로 총 43개 자치단체 협약관련 조례 제정, 충청남도의 경우 도 본청 및 기초자치단체 3개(홍성군, 청양군, 보령시)가 협약관련 조례 및 시행규칙 정비 지원

- 도(道)내 기초자치단체의 협약관련 조례 및 미비된 시행규칙 제정 협의 및 지원

○ 충청남도의 업무제휴와 협약에 관한 조례의 하위 자치법령인 시행규칙 제정

- 도의 업무협약 관리 조례의 위임에 따른 시행규칙 제정으로 협약의 법적 미비상태 해소 및 실행력 확보 필요

※ 충청남도 업무제휴와 협약에 관한 조례 제7조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

나. 충청남도의 자치단체 간 연계‧협약제도 도입시 주요 고려사항

○ 충청남도의 연계‧협약의 문제는 도(道)-국가, 도-타 광역자치단체, 도(道)-산하 또는 주변 기초자치단체, 도(道)-특별행정기관, 도(道)-기업, 단체, 주민 등 다양하게 논의될 수 있음

○ 실정법령이 협약의 의미를 특히 규율하지 않는 한, 협약의 전제는 본질적으로 대등한 법률관계이며, 상호 공동적 관련성에 기인한 협력적 체제임

○ ‘지방자치단체 간의 연계‧협약제도’ 도입방안에 대한 논의는 지방자치단체 간 관계에 초점을 둔 논의를 전제하고, 이 경우 자치단체 간 관계는 독립된 행정주체로서 이념적·법적으로는 대등한 관계

○ 충청남도의 협약에 의한 사무처리에 있어서 지방자치단체 간의 실질적인 대등·협력관계를 보장할 수 있는 법제도적 장치의 마련, 특히 협약의 한계원리 및 절차적 보장에 대한 문제가 중요하며, 따라서 아래와 같은 사항들이 협약체결에 중요하게 고려되어 반영되어야 함

가) 협약의 법적 근거

○ 공동적 사무수행으로서 협약은 본질적으로 공법상 계약의 성격을 가지며, 이는 양 당사자의 의사의 합치를 본질로 하는 점에서 원칙적으로 법적 근거는 필요하지 않음

○ 그러나 협약과 관련하여서는 다양한 법적 문제의 발생이 예상되므로 이를 명확히 하기 위해서는 협약과 관련한 법령의 정비 및 특별법의 제정 등을 통해 입법적으로 해결하는 것이 바람직함

나) 협약의 성립요건

○ 권한상의 요건: 협약의 의한 사무처리는 공행정의 수행방식의 하나인 점에서, 협약을 체결하고자 하는 행정청이 규율대상에 대해 정당한 권한을 가져야 함

○ 형식상의 요건: 협약은 당사자 간의 의사의 합치인 점에서 원칙적으로 형식상의 제한이 없다고 할 것임. 다만 공행정의 수행이라는 점에서 합의내용을 명백히 하기 위해 문서화하는 것이 바람직함

○ 절차상의 요건: 원칙적으로 특별한 제한은 없으나, 협약에 의한 사무처리는 지방자치단체 각각에 의한 개별처리에 비해 이익상황의 변화를 가져올 수 있다는 점에서 지방의회나 감독청 등에 의한 절차적 보장을 명문화하는 것이 바람직할 것임. 협약에 의한 공동적 사무처리의 효율성과 합리성을 제고하기 위한 사전적 평가절차를 제도화하는 것도 필요함. 이를 통해 협약에 의한 사무처리제도의 효용극대화와 분쟁의 사전예방적 효과를 기대할 수 있음

○ 내용상 요건: 협약은 당사자 간의 의사합치를 본질로 하므로, 그 내용은 원칙적으로 당사자 간의 합의에 의해 정해짐. 다만 공행정수행인 점에서 내재적 한계가 존재하는바, 법령에 반하는 내용은 허용되지 않으며, 지방자치단체의 자치권을 본질적으로 침해하는 내용의 협약도 허용될 수 없음

다) 협약의 이행 및 해제

○ 별도의 특별규정이 없는 한, 협약은 계약의 본질을 가진다는 점에서 협약의 이행에 관해서는 사법규정이 준용됨

○ 따라서 당사자가 협약상의 의무를 이행하지 아니하는 경우에도 원칙적으로 자력강제는 불가능하며, 법원의 판결을 통해서만 강제집행이 가능함. 다만, 협약에 의한 사무처리는 본질적으로 공행정의 수행방식이며, 행정주체 간의 법률관계인 점에서 협약의 이행 및 강제집행에 관해서는 별도의 명문규정을 통한 입법적 해결이 바람직할 것임

○ 협약의 본질이 계약이라는 점에서, 협약의 변경 및 해제의 가능성은 일반적 계약법적 원칙에 따라 허용될 수 있을 것임. 다만 협약에 의한 사무처리는 공행정주체 간의 공행정 수행의 한 형태인 점에서, 사법의 경우와 같이 당사자 상호 간의 신뢰관계라는 차원에서만 변경․해제를 논할 수 없으며, 공익과의 관련성이 충분히 입증될 것이 필요함

라) 협약의 하자(瑕疵)

○ 협약의 하자에 대해 명문의 규정이 없는 한, 이론적으로는 계약과 마찬가지로 하자있는, 즉 위법한 협약은 무효라고 볼 것임

○ 입법론적으로는 경미한 위법의 경우에는 일정한 효력을 갖도록 할 필요가 있을 것임

○ 무효인 협약에 근거하여 행정행위가 발하여진 경우 당해 행정행위는 하자있는 행정행위로서 하자의 일반론에 따라 무효 또는 취소할 수 있는 행위가 됨

마) 협약과 쟁송

○ 지방자치단체 간의 협약은 기본적으로 공행정주체 간의 작용이며, 공행정수행의 한 형식이라는 점에서 공법적 성격을 가지는 바, 협약과 관련한 법적 분쟁은 행정소송의 대상이 됨

○ 이와 관련하여 행정소송에 대한 행정주체의 원고적격이 문제되며, 전통적으로 행정소송은 행정에 대한 사인의 권리구제수단으로 인식되어온 결과, 행정주체에 의한 행정소송의 가능성에 대해서는 부정적인 것으로 이해되어 옴

○ 그러나 행정소송의 본질이 공법적 법률관계에서의 법적 분쟁의 해결이고, 따라서 법률상의 이익, 즉 법적으로 보호되는 이익이 있는 경우라면 당연히 행정소송의 가능성이 주어지는 것이 타당할 것임

○ 지방자치단체의 자치권 역시 법적으로 보호되는 이익인 점에서 지방자치단체에게도 행정소송의 가능성이 허용되어야 할 것임

(3) 광역연합제도 활성화

① 광역연합제도의 의의

- 여러 지방정부가 연합하여 특별자치단체적 성격을 가진 연합체를 형성하여 상하수도, 도로와 교통, 도시 지역계획, 사회복지, 경찰 등 공통사무를 처리하도록 하고, 각 지방정부는 고유사무를 처리하는 방식으로 도시지역에서 주로 채택함. 우리나라에는 아직 제도적으로 도입되지 않았음

- 기능분야에 따라서 통합의 효과가 다르게 나타날 수 있음(Stein, 1980). 예를 들어 상수도와 같은 서비스는 통합의 효과가 나타날 수 있으나, 복지서비스는 오히려 부정적 효과가 나타날 수 있으며 지방행정의 책임소재를 불분명하게 할 수 있음

② 캐나다 토론토 도시연합(Toronto’s Metropolitan Federation) 사례

○ 캐나다 토론토 도시연합은 온타리오 주정부 안에 위치한 광역연합의 하나임. 온타리오 주에는 5개의 지역정부(Regional Government)가 존재하고, 그 중에 하나가 토론토 도시연합임

5개의 지역정부로서는 할톤(Halton), 필(Peel), 요크(York), 두리함(Duriham), 대도시토론토(Metropolitan Toronto)임

○ 지방자치단체에 대한 준사법적 행정적 권한을 가진 주정부의 임명기관인 온타리오 자치위원회는 1950년대부터 수많은 공청회와 토의를 거친 후 1953년에 13개 자치기관에 공통된 사무를 처리하기 위하여 ‘토론토권 광역정부(Municipality of Metropolitan Toronto)’의 설치를 제안함

- 온타리오 주정부는 1953년 4월 토론토광역정부법( The Municipality of Metropolitan Toronto Act)를 제정하여, 토론토방식의 연합정부가 형성됨

- 토론토지역의 중심정부인 토론토시는 정체된 반면, 주변의 자치단체들은 급속히 성장하여, 광역연합정부의 운영에 대한 평등화를 요구하게 되었고, 이에 1963년 토론토 대도시권에 관한 왕립위원회(Royal Commission on Metropolitan Tornto)를 설치하여, 자치단체 13개를 6개로 통합하고, 토론토시 이외의 자치단체의 대표의 증원을 제안하는 내용이 채택되어 1967년에 시행(박우서, 2001:198)

○ 토론토 광역연합정부는 6개의 자치시로 구성되어 있고, 각 자치단체를 대표하는 의원으로 구성된 광역연합 의회(council)를 중심으로 조직됨

- 위원회형 기관구성형태를 취하고 있고, 의회에는 일반정부의 집행을 관장하는 집행위원회(Executive Committee)와 6개의 상임위원회(Standing Committee)가 구성되어 있음

- 토론토 연합정부법에 의하면, 연합의회는 의결 및 집행기관으로서의 주요 정책을 결정하고, 세입과 세출을 승인함. 그리고 집행위원회와 6개의 상임위원회로부터 모든 보고를 받음

○ 광역적인 사무처리는 광역정부가 하고, 지방적인 사무는 각 지방자치단체가 하는 것이 원칙이지만, 실제로는 이 원칙을 근간으로 하되, 전통과 관습, 사회적 상황 등의 요인에 의해서 사무배분이 이루어 짐. 예를 들어 기초 자치단체의 사무로 간주되는 것은 소방, 레크리에이션, 전기공급, 선거사무 등이고, 연합정부의 사무로 간주되는 것은 대중교통수단, 구급, 기채 등이며, 양자 간의 협력이 요구되는 사무는 상하수도, 교육 등임

여기서 소방이나 전력공급 등은 광역적 사무로 되는 것이 효율적일 것으로 판단되지만, 역사적인 배경이나 자치의 전통으로 인하여, 기초자치단체의 사무로 분류된 것임

○ 1997년 토론토시법에 의하여 기존의 6개의 기초 시정부를 새로운 토론토 시의 행정구로 전환하고, 광역연합정부의 권한을 강화하였으며 광역연합정부의 시장(광역연합전체에서 선출)에게 복지, 도로, 경찰, 보건 등의 직접적인 책임을 부여함

- 결과적으로 기존의 광역연합보다 더욱 집행력이 강화된 지역정부로 전환되었음. 즉, 토론토 광역연합은 단일의 새로운 토론토시로 전환되어 규모의 경제와 교통의 발달로 인한 광역행정을 효율적으로 관리할 수 있게 되었고, 다계층제로 인한 단계를 줄임으로서 기능의 중복을 극복하였음

- 기초계층의 자치정부가 가진 권한을 보다 상위의 광역연합정부에 권한을 이관하고, 행정구로 전환됨으로써, 보다 강력한 광역정부가 된 것임. 이는 대도시의 행정관리의 효율성을 보다 극대화하려는 노력으로 평가됨. 이는 영국 런던의 광역정부와 유사한 측면이 있음

③ 충청권의 광역연합 유사 사례

가. 충청권 행정협의회 운영

- 1995년 3월 지방자치법 152조를 근거로 충청권의 공동발전과 광역행정의 효율적인 처리를 위하여 설립되었음

- 회장 시도(市道)를 직제순에 의한 윤번제로 하고(2015년 충북, 2016년 충남, 2017년 대전, 2018년 세종의 순), 그 기능은 광역행정 발전 및 개발사업 등에 공동협력 대응하는 것이며 공공시설의 설치 및 관리, 산업단지 등 조성, 환경오염 방지시설 운영 및 감시 등임

- 정기회는 연 2회, 임시회는 필요시 개최. 장소는 회장 시도(市道)에서 개최하는 것이 원칙이고, 회원의 협의를 거쳐서 변경 가능

- 중앙행정기관이나 시도공무원의 참석을 요청할 수 있고, 재적회원 전원출석과 출석회원 전원 찬성으로 의결함

- 실무협의회는 4개 시도 기획조정실장으로 구성되고, 위원장은 회장 시도(市道) 기획조정실장이며, 협의회의 효율적인 운영과 협의회 개최 이전에 협의안건의 사전검토함

- 2002년 이후 충청권 벤처 프라자 제품 판매기획전을 공동개최하였고, 충청권 소방학교운영을 1999년부터 공동운영하였음

- 충청권 현안에 대하여 중앙정부에 대한 공동대응이나 대선공약의 공동발굴 등을 통하여, 행복도시원안추진, 국방대학교 논산 이전, 국제과학비지니스벨트 충청권 조성 등의 성과를 이룸

나. 충청권 상생협력기획단 설치 운영

- 한국의 새로운 중심지로서 충청권의 공동발전과 상호협력 체제를 굳건히 하기 위하여 2015년부터 설치운영, 설치근거는 2014년 12월 체결된 충청권 상생협력기획단의 설치운영 협약과 충청권 행정협의회의 규약에 의함

- 운영주체는 충청권행정협의회 회장 시도(市道)이며, 주요기능은 충청권행정협의회 운영, 공동협력사업 발굴 및 추진임

- 4개 시도가 운영경비를 공동으로 부담하며(2018년의 경우 시도별 각 3천5백만원 지출함), 주로 사무관리비, 여비, 급량비, 업무추진비, 연구용역, 워크숍 등의 비용임(단 기획단의 사무실, 사무기기의 일체의 비용은 운영시도가 부담함)

- 조직구성은 시도부서내의 임시조직(TF)으로 설치함. 단장 5급, 팀원3명(시도파견 6급), 지정연구원 4명(비상주)로 구성됨

④ 충청권 광역연합체의 도입 방향

□ 충청권 광역연합체 도입 기본방향

○ 자치단체가 구성원이 되어 자치권을 가지는 별도의 법인체(특별지방자치단체 등)를 설립하여 도시 네트워크 제도화   ※「지방자치법 제2조 제4항」에 특별지방자치제도의 설치‧운영 근거

○ 국가·시도·시군구에서 각각 업무를 이양하여, 광역연합에서 종합적으로 사무를 처리하는 등 초광역권 도시 행정 수행

□ 충청권 광역연합체 도입의 전제

○ 네트워크형의 광역자치행정 시스템이 구현되기 위해서는 전제조건이 구비되어야 함

- 자치분권형 개헌의 실현

- 재정분권의 실현하여 국세-지방세원이 5년내 6 : 4  및 10년내 5 : 5의 세원배분이 필요함

- 지역발전이나 생활자치에 관한 권한은 광역지방자치정부에 역할배분, 국가는 광역지방정부간의 조정이나 국가로서의 글로벌 기능에 집중

□ 충청권 「물관리」 광역연합체 도입 방안

○ 네트워크형 광역행정의 활성화를 위한 충청권 광역연합체의 광역적 공공서비스로 대청호와 금강유역의 물관리사업이 적격임

○ 물관리 사업의 네트워크형 광역행정을 위하여 물관리 광역연합체를 형성하고, 물관리에 관한 세원을 대세청의 유역지분별로 분담함

○ 환경청이나 국토부의 유역관리청과 같은 특별지방행정기관은 광역연합체의 일부로 전환하고, 광역연합체는 의사결정을 담당하며, 특별행정기관의 조직과 인력은 광역연합체의 공무원으로 신분을 전환하여, 광역연합체의 연합의회(혹은 위원회)의 통제를 받음

○ 광역연합체의 관리직원 채용은 직위분류제에 의하여 책임자-관리자-담당자의 3층제의 조직내부 설계를 하고, 각각 직위에 필요한 자격과 경험을 명시하여, 외부 개방직으로서 공모함으로써 계급제의 승진시스템을 탈피해 각 직무의 전문성을 확보하고, 유연성의 확보를 통하여 변화하는 직무의 전문성에 대한 대응성을 확보함

(4) 특별지방행정기관과의 협업 강화

① 특별지방행정기관 현황 및 협업 필요성

○ 특별지방행정기관이란 중앙행정기관의 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관

-  대통령령 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제2조에 의하면, 특별지방행정기관은 특정한 중앙행정기관에 소속되어, 당해 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관을 의미

○ 특별지방행정기관의 설치 현황: 특별지방행정기관은 2000년에는 7,000여 개에 달하였으나 2005년에는 3,668개로 급격히 감소하였다가 다시 점차로 증가하여 2015년에는 5,150개 정도 설치

○ 복잡하고 다양한 형태로 나타나는 요즘의 지역문제는 단일 지방정부(지방자치단체)가 독자적으로 문제를 해결할 수 없기 때문에 동일한 목표를 가진 기관들과 안정적인 협력체계를 구축하여 공동으로 해당 문제를 해결하는 것이 효과적임

② 특별지방행정기관과 지방자치행정 간 관계의 문제점

○ 지방자치단체와의 기능 중복에 따른 비효율성- 특별지방행정기관과 지방자치단체는 관련 분야의 유사업무를 중복적으로 수행함으로 인하여 지휘체계의 이원화, 인력 및 재원의 중복투자, 민원인의 불편, 업무처리의 비효율성 등의 문제 발생

○ 지방행정의 민주성 약화- 특별지방행정기관의 운영과 업무에 대한 책임은 중앙정부의 해당 주무부처에서 지기 때문에, 의사결정에 있어 해당 지역 주민과 이익집단들의 참여 원천 봉쇄

○ 지방자치단체의 종합성 저해- 중앙정부 각 부처들이 특별지방행정기관을 통해 직접 집행기능을 수행하는 경우, 지방자치단체들은 연관 업무 상호 간의 유기적인 행정수행이 어려워지므로 지방자치단체의 완전성과 종합성 확보 곤란

○ 지방자치단체와의 갈등 유발- 특별지방행정기관과 지방자치단체는 업무가 유사함에도 불구하고 각 기관의 설치 근거나 지휘체계가 달라 자기 기관의 업적만 중요시하는 경향으로 인한 갈등 발생

③ 충청남도-특별지방행정기관 간 수평적 협업체계 여건 구축

- 영국 정부의 횡단교차 정책이슈(cross-cutting policies and services)에 대한 보고서(2000) 원용

- 수평적 협력은 단순히 장애물을 제거하는 것만으로는 충분하지 않으며, 공통의 문제를 해결하려는 의지가 각 기관의 목적을 일단 넘어서고 나서 다음과 같은 더 많은 조치들이 취해져야 함

○ 공통의 문제 해결을 위한 효과적인 리더쉽의 구축: 공통의 문제 대응 활동이 확실하고 체감할 수 있는 수준의 가치를 인정받고 보상받을 수 있도록 각 기관장과 고위관료들이 공통의 문제 해결의 주도자가 되고 조직 문화를 유도하여야함

○ 공통의 문제 관련 정책결정의 향상: 시민과 기관 간 효과적인 커뮤니케이션 채널 구축, 공통의 문제 관련 정책결정의 향상을 위한 컨설팅을 효과적으로 수행해야함

○ 공통의 문제 관련 정책과 서비스를 위한 기술(skills) 습득: 공통의 문제 관련 효과적인 협력을 위한 역량과 기술 강화는 급격한 조직문화의 변화를 요구하므로 각 기관 및 공무원 조직내 및 외부와의 교류가 더 활발해야하고 필요한 직무기술을 습득할 것을 적극 권장해야함

○ 공통의 문제 관련 정책에 대한 유연한 예산 지원: 예산과 회계 부서는 기관간, 조직간, 다년간의 공통의 문제 관련 협력을 위해 예산배분 체계를 재고해야함

○ 감사와 외부감시의 문제: 공통의 문제 관련 협력은 복잡한 관계와 책임체계 때문에 그 자체로 매우 위험도가 크므로 기관과 하위부서에 대한 외부감시체제 수립은 효과적인 영향을 줄 수 있음. 공통의 문제 관련 협력에 장애가 되는 감사와 조사체제는 최소화시키고, 위험이 적절하게 평가되고 관리되면서 예산절약의 가치가 인정되는 한 합리적인 위험부담(risk-taking)은 용인하고 오히려 장려함

○ 효과적인 성과관리와 정보체제의 확립: 공통의 문제를 해결하는데 위협이 되는 갈등과 해소 우선순위를 정하고, 예산과 조직 차원의 자원 전체를 합리적으로 배분해야함

④ 충청남도-특별지방행정기관 간 수평적 협업체계 구축 방안

○ 자치단체‧특별지방행정기관 간 종합적·상시적 협업체계 제도화

‧ 기관 간 갈등으로 인한 행정상 비효율 및 주민불편 해소

※ (예) 통합방위협의회, 노사민정협의회, 교육정책협의회, 지역치안협의회 등

○ 「중앙행정기관·지방자치단체 정책협의회 운영규정」 개정 재추진

- 지방행정의 종합성과 완결성을 높이고 주민 중심의 서비스 제공을 위해, 지역별 지방자치단체·특별지방행정기관 간 협의기구인 ‘지방행정·공공기관협의회’ 설치 추진

- 행정자치부(장관 홍윤식)는 「중앙행정기관·지방자치단체 정책협의회 운영 규정 개정안」(대통령령)을 마련하고, 2017년 1월 25일부터 3월 5일까지(40일간) 입법예고

- 지자체·특행기관 협의회 신설로 지역별 중앙·지방 협력 강화 목적의 개정안은 입법과정에서 무산

○ 「중앙행정기관·지방자치단체 정책협의회 운영규정」 의 지방행정·공공기관협의회 신설 추진

- 지방자치단체와 특별지방행정기관은 같은 지역에서 유사한 업무를 수행함도 불구하고 각자 소관 업무에 치중하여 연계·협력이 부족하고 주민불편 발생시키는 경우 있음

- 일부지역에서는 지역 내 지방자치단체장·공공기관장 회의를 운영하기도 하였으나, 친목 도모를 위한 형식적·비공식적 운영에 그쳐 심도 있는 논의에 한계

- 「지방행정·공공기관협의회」를 설치하여 지방자치단체와 특별지방행정기관 간 상호협력을 증진하고 공동의 문제를 협의할 수 있도록 함

	< 중앙행정기관ㆍ지방자치단체 정책협의회 운영 규정 일부개정령안 >
지방행정·공공기관협의회 설치 규정 신설(안 제8조의2 신설) 1) 자치단체와 특별지방행정기관 간 상호 협력 증진 및 공동 문제 협의를 위해 지방행정·공공기관협의회를 두도록 함 2) 지역개발, 환경, 교육, 경제 등 분과협의회를 둘 수 있도록 하고 그 밖의 구성 및 운영에 관한 사항은 조례로 정하도록 함

○ 「중앙행정기관·지방자치단체 정책협의회 운영규정」 의  지방행정·공공기관협의회 운영 조례 근거마련

- 협의회의 효율적 운영을 위해 지역개발, 환경, 교육, 노동, 경제 등 분야별로 분과협의회를 둘 수 있게 하고, 협의회의 구성·운영에 관한 사항은 조례로 정하도록 하여 지역의 여건에 맞게 운영할 수 있도록 하여야 함

- 이를 통해 지역단위에서도 중앙과 지방의 협력이 활성화되고, 분야별 관계기관 간 협의의 장이 제도화됨에 따라 지방행정의 종합성·효율성이 한층 제고될 것으로 기대됨

- 지역단위에서도 중앙과 지방 간의 협력체계를 마련하는 것이며, 지역 현장에서 행정서비스를 최종적으로 제공하는 지방자치단체와 특별지방행정기관 간의 협업을 통해 주민에 대한 서비스 품질 향상 기대

	< 지방행정·공공기관협의회 운영(조례안) 예시 >
․(의장) 해당 시·도지사 ․(위원) ㅇㅇ유역환경청장, ㅇㅇ고용노동청장, ㅇㅇ지방국토관리청장 … 등 기타 관련 업무를 담당하는 기관·단체의 장으로 의장이 위촉 ․(회의) 정례회의 : 매월 1회 / 수시회의 : 의장, 위원 요청시 ․(기능) 지자체와 특행기관 간의 역할분담, 협력방안, 지원방안 등

(5) 자치단체 간 행정구역 통합‧조정의 지원 강화

① 기존의 시‧군‧구 통합 관련 정책 과정과 시사점

○ 1994∼1998년 국가(내무부) 주도의 시‧군 통합

- 1994년부터 지장자치체계의 복원에 따른 본격적인 지방자치시대를 앞두고 지방자치의 기반을 확고히 하고 행정비용의 절감, 지역경제의 활성화, 지역간 형평서 달성 등의 목표 아래, 종래 시‧군으로 분리되었던 지역을 중심으로 통합정책 추진(문상덕, 2016)

- 1차적으로 49시와 43군이 통합 권유대상지역으로 선정되어 통합 결과 총 50시와 44군이 폐지되고 41개 도농복합시 신설(행정자치부, 지방자치 50년사, 2015; 문상덕, 2016)

○ 2008∼2009년 국가(행정안전부) 주도의 자율통합 추진

- 이명박 정부는 100대 국정과제로 지방행정체계 개편을 추진하면서 자율통합 시 중앙정부의 재정적 인센티브 제공 등 약속함

- 2009년 10월까지 18개 지역 46 시‧군 통합 신청하여, 6개 지역의 13개 시‧군을 통합대상으로 선정

- 2010. 7. 1. 마산, 창원, 진해시를 통합한 통합 창원시 탄생, 나머지 통합대상은 통합에 실패함

○ 2011∼2012년 지방행정체계 개편에 관한 특별법과 시‧군‧구 통합 추진

- 2010. 10. 1. 지방행정체계 개편을 위한 특별법 제정하고, 기초 지방자치단체의 통합이 추진됨

- 20개 지역 50개 시‧군‧구로부터 통합건의가 접수됨

- 2012. 6. 청주시와 청원군의 통합을 사실상 결정하고, 2014. 7. 통합 청주시가 출범함. 나머지 통합대상은 통합에 실패함

- 정부의 대대적 통합노력에도 불구하고 2008년 이후 통합에 성공한 것은 창원시와 청주시뿐임

○ 정부 주도의 기존 통합 정책 평가

- 통합 시‧군‧구의 규모 과대, 민주주의 후퇴, 통합 찬성론의 검증 미비, 과도한 통합 특례, 국가 주도의 인위적 통합 추진의 부적절함 지적함(문상덕, 2016)

- 중심도시와 주변 농촌의 통합과 같이 지역 간 위계가 분명한 경우 비교적 목표한 성과를 도출하는 것으로 평가되나, 경쟁관계에 있거나 여건이 비슷한 지방자치단체 간 통합은 주민 갈등과 행정적 비효율성을 초래할 우려도 제기됨(김영철‧이우배, 2013)

- 시‧군‧구를 통합하여 광역화해서 지방분권을 도모하려는 것은 제도설계가 잘못된 것임. 지방분권 강화는 지방자치단체의 통합이 아니라 지방행정 기능의 강화로부터 시작되어야 함(최철호, 2011)

○ 기존 통합 정책 평가의 시사점

- 상향식 방식 필요: 국가가 주도하는 이른바 하향식 통합 추진은 그 나름의 장점도 없지는 않으나, 기본적으로 상향식 방식으로 이루어지는 것이 타당함(문상덕, 2016; 한상우, 2016; 주경일, 2018)

- 주민투표 필요: 주민의 전체적인 의사를 확인하거나 존중하지 않은 통합의 시도는 결과적으로 성공하기 어렵거나 많은 부작용이 있을 수 있으므로 무엇보다도 주민투표제도를 거쳐야 함(문상덕, 2016)

- 공동체의 정체성 중요: 생활권역이 일치하고, 지역 간 동질성이 확보되는 지역들을 중심으로 통합이 우선 이루어질 수 있도록 고려하고, 유인하는 노력이 필요(양고운‧박형준, 2013)

② 통합 청주시 사례 고찰

○ 청주시 통합 사례는 우리나라 최초의 주민 중심 자율통합으로 평가받고(주경일, 2018), 지방자치단체 통합의 실패요인과 성공요인을 모두 담고 있는 사례로 평가됨(한상우, 2014)

<청주시 통합 과정>
제1차 통합논의 (1994-1995)	-정부정책에 따라 통합 추진했으나 주민의견 조사결과 청원군 반대 65.7%로 실패
제2차 통합논의 (2002-2005)	-통합 찬성 측과 반대 측이 조직적으로 상호 협조와 견제활동을 하였고, 주민투표 결과 청원군 53.5%가 반대하여 실패
제3차 통합논의 (2009-2010)	-충북지사, 청주시장, 청원군수가 5개 공동 추진사항을 채택하는 등 진전이 있었으나, 구체적인 통합 시기는 결정되지 못함
제4차 통합논의 (2010-2014)	-2010. 8. 11. 충북지사, 청주시장, 청원군수는 ‘청주‧청원 통합 추진 합의문’ 발표 -2011. 5. 3. 청원‧청주 통합군민협의회 출범 -2012. 1. 주요 연결도로망 조속 추진, 시내버스 요금 단일화의 조기 시행 등 합의 -2012. 4. 24. 상생발전방안 5개 분야 39개 사항 75개 세부사업이 확정됨 -2012. 6. 21. 청주시의회 전원 통합 찬성 의결 -2012. 6. 27. 청원군 주민투표 결과 투표율 36.75%, 찬성율 78.6%로 통합 결정 -2013. 1. 23. ‘충청북도 청주시 설치 및 지원 특례에 관한 법률’ 제정 -2014. 7. 1. 통합 청주시 출범

○ 제3차 통합논의 실패 요인: 중앙부처 9장관이 제시한 인센티브가 주민들을 공감시키지 못하였고, 청원군 의회가 소극적 태도를 보였으며, 청주‧청원이 안고 있는 숙원사업 등 군민들의 현실성에 기초한 민원을 해결하는 의지가 약함(장황래‧김영종, 2013)

○ 제4차 통합논의 성공요인

- 주민과 이해관계자들의 공감대 형성, 통합의 지역개발효과에 대한 확신, 민주적 통합절차와 방법 채택, 중앙정부 및 지방자치단체의 통합의지, 언론과 시민단체의 긍정적 역할 등(한상우, 2014)

- ‘시‧군민 협의회’ 중심으로 자율적 협의체를 구성하여 주민들의 의견을 수렴하고 수렴된 의견 가운데 쟁점이 되는 사항, 즉 주민들의 우려사항과 숙원사업에 대해 국가와 자치단체가 협의와 조정의 과정을 거쳐 이를 해결하려는 의지를 밝힘으로써 군민들의 신뢰를 얻을 수 있었고, 국가에서 제시한 인센티브를 주민들이 공감할 수 있는 실효성 있는 내용으로 제시함(장황래‧김영종, 2013)

- ‘시‧군민 협의회’의 개방적이고 객관적인 활동으로 인해 청원군민들이 이중 순환학습의 과정을 거쳐 신념의 변화를 가져옴(조서형‧엄태호, 2017)

○ 통합 청주시 사례의 시사점

- 추진기간을 충분히 확보하여야 함(장황래‧김영종, 2013)

- 구체적 목표설정 및 공감대 형성 필요: 주민들에게 ‘왜(why)'를 해소시켜야 함(장황래‧김영종, 2013). 주민과 이해관계자들이 함께 참여함으로써 목표가 설정되고 이에 대한 공감대를 형성하는 것이 필요(한상우, 2017)

- 정부와 시민, 시민단체들의 원활한 의사소통과 협의를 위한 과정이 상시적 제도로 보장되어야 함(한상우, 2017)

- 국가의 인센티브의 방법을 개선하여 주민들의 피부에 와 닿는 실질적이고 현실적 대안을 갖고 다가가야 함(장황래‧김영종, 2013)

- 행정구역 통합으로 예상되는 행정의 효율적 수행보다는 주민의 생활과 직접 관련이 높은 도시적 시설의 입지가 청원군민의 통합결정으로 이어졌음(정민철‧정진호‧황희연‧박미규, 2014)

- 정확한 정보공개 필요: 주민들에게 정확한 자원과 정보를 제공(장황래‧김영종, 연도), 공감대 형성을 위한 관련된 정보의 공개(한상우, 2017)

- 상향식 논의 필요 : 통합논의가 상향적으로 주민으로부터 전개되는 것이 가장 바람직(한상우, 2017)

③ 현 정부의 정책과 충청남도의 행정구역 통합‧조정 추진 방향

가. 충청남도 행정구역 통합 추진방향

□ 현 정부의 자치분권 로드맵(안): 자치구‧군 등 자치단체 간 상호 공감대를 형성하여 자율통합 추진 시 행·재정 특례 정비·발굴 등 적극 지원

* 현행법령상 시군 간 통합 시 보통교부세 총액의 6/100 10년간 지원 등 행‧재정 지원

□ 충청남도의 행정구역 통합 추진 방향

○ 하향식이 아니라 상향식 통합 추진

- 2008년 이후 국가 주도 통합에 성공한 것은 창원시뿐이고, 그 이후 청주시만 지방자치단체와 주민들 스스로 통합을 추진하여 성공하였음(청주시의 경우 ‘시‧군민 협의회’의 역할이 중요하였음)

- 통합에 따른 인센티브도 중요하지만 통합의 필요성이나 타당성 등에 대한 공론의 형성이나 객관적 검증이 필요함

○ 주민투표를 거친 통합이 바람직함

- 통합 방식은 의회 의결 방식과 주민투표 방식이 있는데, 최종 결정은 주민투표 방식이 되어야 한다는 점에 대하여 많은 학자들이 공감하고 있음

- 청주시는 제4차 통합에서 청원군에 대한 주민투표 방식으로 통합에 성공하였음

○ 공동체의 정체성을 확보하는 노력이 필요함

- 생활권역이 일치하고, 지역 간 동질성이 확보되는 지역들을 중심으로 통합이 우선 이루어질 수 있도록 고려하고, 유인하는 노력이 필요함

- 청주시의 경우 구 청주시와 구 청원군이 역사적 동질성을 가지고 있었음

○ 구체적 목표 설정 및 공감대 형성이 필요함

- 청주시의 경우 상생발전방안 5개 분야 39개 사항 75개 세부사업을 통해 구체적 목표 및 공감대 형성에 성공하였음

- 도(道)내 인근 시군 지역에 대한 뚜렷한 목표와 공감대를 제시할 수 있어야 함

○ 정확한 정보 공유가 되어야 함

- 청주시의 경우 ‘혐오시설이 청원군에 배치될 수 있다’는 잘못된 정보가 통합을 막았음

- 기타 통합을 가로막는 정보에 대한 정확한 분석과 객관적 자료 제공이 항시적으로 이루어져야 함

○ 1:1 네트워크 형성 필요

- 지방자치단체 집행부와 의회 차원의 1:1 네트워크도 필요하지만, 민간 차원의 네트워크도 필요함

- 민간 차원의 네트워크의 예로는 통합에 성공한 청주시와 청원군 ‘시‧군민 협의회’ 조직을 들 수 있음

나. 충청남도 행정구역 경계조정 추진방향

□ 현 정부의 자치분권 로드맵(안): 주민 불편사항의 신속한 해결을 위해 합리적·효율적 관할구역 경계조정 제도 개선* 추진

* (관할구역 경계조정) 자치단체 간 자율 협의체 구성․합의로 경계조정

□ 독일 재판소의 판단기준

- 독일의 연방헌법재판소와 각 주의 국가재판소 또는 헌법재판소는 입법자의 구역개편 보치를 첫째, 공공복리성 유보, 둘째, 구역변경의 장‧단점의 검토와 주민들의 의견수렴 여부, 셋째, 구역변경의 목적의 지방자치단체구조의 개선 기여, 넷째 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 비례의 원칙, 자의 금지의 원칙의 검토 여부, 다섯째 지방자치단체의 헌법적인 제도보장 적합여부 등과 같은 통제기준을 가지고 판단해 옴(김재광, 2016)

□ 충청남도의 행정구역 경계조정 추진 방향

○ 국내 경계 조정 사례와 시사점

- 부산 동래구와 수영구, 서구와 사하구, 경기도 의왕시와 군포시, 광주 동구, 광산구와 북구, 서울광역시 구로구와 금천구, 인천광역시 동구‧남구‧연수구‧남동구

- 주민의 적극 참여 필요: 구역변경시 적극적 주민 참여와 지역공동체의 활성화가 필요(권자경, 2015)

- 주민 편익 우선 필요: 아파트 개발 단지가 2개 행정구역으로 분리되는 것은 주민편의, 행정편의상 비효율성을 발생시키는 문제점을 갖고 있기 때문에 실제로 주민들의 생활 근거지나 정체성에 입각하여 하나의 통합된 자치구로 편입하는 것이 필요(대전발전연구원, 2008)

○ 주민 편익 우선 고려

- 1개 아파트 단지가 2개 자치구로 분리되는 경우와 같은 경우는 최우선적으로 조정되어야 할 것임

- 대로(大路) 건설로 생활권이 분리되는 경우도 우선적으로 조정되어야 할 것임

- 경계조정 과정에서 주민의견 수렴 절차를 거쳐야 함(독일 재판소 판례)

○ 자치단체사이의 균형 필요

- 경계 조정으로 세수나 토지면적상으로 자치단체 운영에 지장이 있는 경우 그에 대해 고려하여야 함

- 편입 토지에 대한 세수의 이양(서울 광역시 구로구 사례)이나, 토지의 상호 교환(경기도 의왕시과 군포시 사례, 대전광역시 서구와 유성구의 2011년 사례) 등은 그 방법이 될 수 있음

○ 충청남도 전체의 발전 도모

- 자치단체 사이의 균형 발전을 통해 충청남도 전체의 발전을 도모하여야 함(광주광역시 사례)

○ 갈등관리방안의 마련 필요

- 자치단체의 경계조정 문제는 자치단체의 세수나 면적 등과 관련하여 여러 차원의 갈등이 발생할 가능성이 높음

- 이러한 여러 갈등을 관리하기 위해서 갈등 관리 교육훈련 활성화와 전문 인력 육성 등 사회혁신적 갈등관리 체제를 시급히 수립하여야 함

(6) 충청남도의 사회혁신(Social Innovation)적 갈등관리제도 확산

① 갈등관리의 시대적 변화와 사회혁신의 등장

○ 국책사업뿐만 아니라 각종 지역사업을 추진하면서 크고 작은 공공갈등이 지속적으로 발생. 2010년 기준 한국의 사회갈등 수준은 OECD 27개국 중 2번째로 높아 종교분쟁을 겪고 있는 터키를 제외하고는 가장 심각한 수준(이훈범, 2016)

○ 현재 법률이 아닌 대통령령으로서 2007년 5월부터 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’이 시행되고 있음. 이 규정은 대통령령이므로 규범력 측면에서 본질적인 한계가 있고 규정상의 갈등 예방 및 해결의 원칙과 사회통합원칙 등과 정부의 공공정책 수립ㆍ추진 간에는 현격한 괴리가 있음

○ 사회혁신(social innovation)은 사회혁신에서 시민사회의 참여와 조직화 및 숙의(Deliberative)기반 주민참여 활성화로 갈등의 사전 예방 노력을 의미

- 한국 사회는 경제성장을 이룩했지만 고령화, 양극화, 청년문제, 환경 ‧ 에너지 ‧ 안전문제 등 사회문제가 심화되고 있음

- 경제가 성장하면 여러 사회문제가 자연스럽게 해결될 것이라는 전망과 달리, 오히려 사회문제가 확대되고 접해보지 못한 새로운 사회문제가 등장하고 있음

-□이에 대응하기 위해서는 사회문제 그 자체를 혁신활동과 정책의 중요 의제로 접근하는 것이 필요하여 사회혁신론 등장

○ 민주주의 발전에 따른 시민사회의 권리 의식이 향상됨에 따라 공공정책의 절차적 담보성과 정책 추진에 따른 공공갈등관리의 중요성이 시대적 사명으로 인식. 갈등이 사회적으로 확산될 경우에는 사업지체로 인한 경제적 손실이 클 뿐만 아니라 갈등당사자 간의 불신을 남기는 등 부작용이 심각. 따라서 공공갈등을 사전에 방지하고 갈등이 발생하더라도 효과적인 해결을 위한 갈등관리제도를 구축해야 함

② 공공갈등의 의의와 현황

가. 공공갈등의 의의

○ 공공갈등은 일반적으로 공공정책과 같이 공중에서 광범위하게 영향을 미치는 쟁점을 둘러싼 갈등을 의미(강영진, 2000)

○ 그러나 갈등 당사자를 기준으로 공공갈등을 “국가와 지방자치단체, 정부투자기관 등이 당사자인 갈등으로서 국민의 권리와 의무에 영향을 미치는 정책, 법령, 사업의 추진과정에서 공공기관과 국민 또는 공공기관 상호 간의 이해관계의 충돌로 인해 발생하는 갈등과 분쟁”으로 정의

이 정의는 2005년에 입안된 「공공기관의 갈등관리 관한 법률(안)」에 제시된 ‘공공기관’ 및 ‘갈등’의 정의를 결합한 것으로 일종의 법률적 정의라고 할 수 있다.

○ 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정[시행 2016.1.25.] [대통령령 제26928호] 제2조 1. "갈등"이라 함은 공공정책(법령의 제정ㆍ개정, 각종 사업계획의 수립ㆍ추진을 포함한다. 이하 같다)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌을 말함

나. 민민갈등과 대비되는 공공갈등의 특성

○ 이해당사자(Stakeholders)가 특정화되기 어려움

- 직접적 이해관계를 갖는 집단이 크고 다양할 뿐만 아니라 간접적 이해관계를 갖는 사람들까지 합하면, 당사자의 범위는 전체 국민이 되는 경우도 적지 않음

- 따라서 공공갈등의 예방과 해결에 있어서는 당사자의 범위를 어디까지로 할 것인가, 그리고 다양한 당사자들에게 동일한 당사자 지위를 부여할 것인가가 까다로운 문제로 등장

○ 공공갈등의 원인은 복합적

- 중앙정부나 지자체가 시행하는 공공사업을 둘러싼 갈등에서 전형적으로 나타나듯이, 상충된 이해관계와 가치가 모두 갈등의 원인

- 이익갈등이면서 다른 한편에서는 가치갈등. 또한 새만금 간척사업이나 천성산 관통터널공사를 둘러싼 갈등에서 볼 수 있듯이 대립된 전문적 견해가 추가적인 원인이 되기도 함

다. 공공갈등 현황

○ 유형별 공공갈등을 보면 단국대학교 분쟁해결연구센터의 조사 분석에 따르면 1990년부터 2013년 사이 844건의 공공갈등이 발생하였고 다음의 <표>에서 보듯이 노동 갈등이 가장 높은 비율을 차지

- 계층갈등과 지역갈등이 각각 181건과 177건으로 그 뒤를 따르고 있는 반면 이념갈등은 51건으로 가장 낮은 비율을 차지, 교육 갈등이 그 뒤를 따르고 있음

<공공갈등 발생 현황>

유형	환경	이념	노동	지역	계층	교육	비고
	122	51	218	177	181	95
종류	민-민 갈등		민-관 갈등		관-관 갈등
	234		555		55
성격	이익-이익 갈등		이익-가치 갈등		가치-가치 갈등
	561		234		91
시민단체	참여			미참여
	347			497

출처:  단국대학교 분쟁해결연구센터 공공분쟁데이터베이스 자료(http://www.ducdr.org/index.php)

○ 종류별 공공갈등은 단국대학교 분쟁해결연구센터 조사결과 1990∼2012년 정부-민간 갈등이 555건으로 가장 높은 비율을 차지. 다음은 민간-민간 갈등. 정부-정부 갈등은 55건으로 가장 낮음

- 관민분쟁은 다른 분쟁의 종류와 큰 비율의 격차를 보이고 있어 우리나라에 발생하는 절반이상의 공공분쟁은 중앙정부와 주민. 지방정부와 주민 간의 분쟁이 차지

○ 1990년부터 2013년까지 공공분쟁의 성격별 현황을 살펴보면, 이익 대 이익분쟁이 63%로 가장 많은 비율을 차지하고 있으며. 이익 대 가치분쟁이 27%, 가장 낮은 비율은 가치 대 가치분쟁이 10%로 나타났음

○ 시민단체가 참여하지 않은 갈등비율은 59%로 497건. 참여하지 않은 비율은 41%로 347건으로 참여하지 않은 비율이 다소 많지만 이중 노동 갈등의 경우 상당수가 시민단체가 참여하지 않기 때문에 시민단체의 참여비율은 비슷한 수준으로 추측

○ 최근 공공갈등현상의 문제점

- 지역갈등과 환경갈등의 대두: 지역경쟁력이 중요해지면서 낙후되었던 지역을 도시로 성장시키고 도로 및 제반 시설들이 확충되면서 다양한 이해관계로 지역갈등 발생. 환경단체의 활발한 활동은 정부의 개발정책과 상반되는 부분이므로 향후 환경갈등은 증가할 것

- 이념갈등의 확산: 최근 공공갈등이나 사회적 문제가 최초 쟁점에서 벗어나 이념갈등으로 변화되는 경우가 적지 않으며, 특히 정치적으로 활용되는 경우 이념적 양상으로 변하여 갈등해결을 더욱 어렵게 할 뿐 아니라 광범위하게 만들어 장기화시키게 됨

- 갈등의 장기화: 최근에 갈등관리시스템의 부족과 참여자의 확산 등으로 갈등 장기화. 특히 다양한 유형의 갈등양상이 장기화의 영향으로 복합적으로 나타나면서 해결해야 할 쟁점을 확대시킴. 환경, 이념 갈등의 증가와 갈등유형의 복합화는 갈등을 장기화하는데 큰 영향

③ 충청남도의 갈등 관련 자치법규 현황

○ 충청남도 공공갈등 예방과 해결에 관한 조례[조례 제3943호 2014. 12. 30. ]

- 공공정책을 수립하거나 추진할 때에 발생하는 공공갈등관리 능력을 향상시켜 성숙한 지방자치 건설에 이바지하기 위하여 그 합리적 예방과 해결에 관한 사항을 정함

- 도(道)내에서 발생하여 지역발전에 심대한 영향을 끼칠 우려가 있는 공공갈등에 적용: 도정 갈등: 도의 정책을 둘러싸고 일어나는 갈등, 그 밖의 갈등: 도지사가 특별히 필요하다고 인정하는 갈등

○ 충청남도 기초자치단체 갈등 관리 및 조정에 관한 조례: 15개 자치단체

- 공주시, 논산시, 계룡시, 천안시, 금산군, 보령시, 태안군, 청양군, 부여군, 아산시, 홍성군, 서산시, 서천군, 예산군

○ 충청남도 갈등 관리 및 조정에 관한 시행규칙 현황

- 충청남도 공공갈등 예방과 해결에 관한 조례 시행규칙[규칙 제3248호 2015. 9. 10. 제정]

④ 충청남도의 사회혁신적 갈등관리 방안

가. 국가차원의 사회혁신적 갈등관리방안

○ 충청남도는 근본적인 갈등관리의 혁신적 변화를 위해 국가차원의 갈등관리 개선방안 현실화를 위해 타지방자치단체와 연합하거나 개별적으로 노력하여야 함

○ 지역주민이 공적 의제에 대해 활발히 토론하는 숙의(Deliberative)기반 주민참여 활성화로 갈등의 사전 예방이 중요

가) 「중앙‧지방정책협의회운영규정」 제3조(구성) 제2항 제5호(신설)에 지역주민참여 명시 개정

나) 「지방자치법」 제13조 제3항(신설)에 주민의 공적 의제 참여권리 제도화 개정

- 지방자치법[시행 2017. 7. 26] [법률 제14839호, 2017. 7. 26.] 제13조(주민의 권리) ③ 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 공적 의제에 대하여 지방자치단체의 장 및 지방의회의장에게 성명(법인인 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명) 및 주소를 적고 서명·날인하여 의견서를 제출할 수 있다. 이 경우 의견서를 제출받은 지방자치단체의 장 및 지방의회의장은 처리과정에 의견제출 주민을 참여하게 하고 그 처리결과를 통보하여야 한다.

다) 기본법으로서의 공공갈등관리법률 제정

○ 중앙정부차원에서 현행 대통령령의 수준이 아닌 법률로서 공공갈등관리의 기본법 제정

-갈등관리와 관련된 국민의 입장에서 사안마다 법률안이 흩어져 있고 통일적으로 담당하는 법률이 없어 국민을 더욱 혼란스럽게 하고 있음

-구체적이고 포괄적인 법안을 만들어 기본법적인 상위법 관계를 구체화하여 국민을 위한 법안을 제정하는 것이 필요

-통일적인 체계를 갖추지 못함에 따라 위원회의 구성과 관련된 기본적인 규정들이 법률에 규정된 것도 있고 대통령령에 규정된 것도 있어 혼란. 합의안의 효력이나 합의를 위한 기간 등이 다르게 규정

-사후적 관리측면에 대한 통일법 제정 필요성 외에 절차와 관련된 기본적인 사항, 합의안의 효력, 정보공개 등에 있어서는 각 법률을 체계적으로 정비하여야 함

라) 중앙정부차원에서 「(가칭) 공공갈등 조정위원회*」를 설치하여 공공부문 갈등조정

* 현행 ‘중앙분쟁조정위(지방-지방)’ 중심으로 ‘행정협의조정위(중앙-지방)’ 통합

마) 대통령 직속의 국가공론화위원회 도입

○ 참여적 갈등관리 제도인 국가공론화위원회 도입을 적극적으로 검토할 필요. 국가공론회위원회 도입은 갈등의 예방에 있어 사전적 의견수렴 및 토론·숙의의 절차의 필요성에서 비롯됨

-행정절차법상의 공청회, 갈등영향분석, 환경영향평가 등 현행 갈등예방 및 관리를 위한 모든 제도에 공론화의 과정이 일정 부분 포함되어 있다고 할 수 있음

-현재 훈령 또는 고시에 기초하여 사안별 공론화위원회 설치운영 중. 예) 사용후핵연료 공론화위원회의 설치 및 지원에 관한 고시[산업통상자원부고시 제2014-261호]

○ 그러나 형식적·제한적으로 운영되거나 활용도가 높지 않음에 따라 대통령 직속의 독립적인 위원회를 구성함으로써 공론화 실시 자체에 대한 인식도를 높이고, 권위 있는 위원회 주관하에 공공토론을 실시함으로써 그 결과에 대한 이행력을 확보하여야 함

나. 충청남도의 사회혁신적 갈등관리방안

○ 충청남도는 갈등관리의 혁신적 변화를 위해 숙의(Deliberative)기반 주민참여 활성화와 자체 관리능력 향상을 위해 노력하여야 함

○ 사회혁신적 갈등관리에서 시민사회의 참여와 조직화가 매우 중요. 이에 대응하는 노력 필요

- 공공조직의 경직성, 시장을 통한 사회적으로 필요한 활동의 과소공급, 시민사회조직의 문제제기형 비판전략을 넘어, 시민사회의 적극적 참여를 통해 문제 해결을 위한 대안을 탐색‧구현하는 활동이므로 공공갈등관리에 있어 시민사회의 적극적 참여 중시

가) 갈등관리에 대한 인식 전환 및 능력 향상

○ 실질적으로 갈등관리의 최전방에 있는 지방자치단체의 역할이 매우 중요. 갈등관리 법규는 갈등관리 및 조정에 대한 책무, 행‧재정적 지원, 갈등관리 기구의 심의‧조정 사항 등을 도지사의 사항으로 규정하여 지역 현안에 대한 갈등관리에서 도지사의 역할을 강조

○ 갈등관리법규의 실효성과 효율적 적용을 위해 갈등이 부정적인 회피 대상에서 지역사회의 발전과 통합을 위한 필요요인으로 느낄 수 있는 갈등관리에 대한 도지사의 인식전환 요구됨

○ 갈등관리 법규는 자치단체장이 필요한 예산을 지원할 수 있도록 규정. 지방자치단체의 예산 배정과 집행 등 예산운영은 단체의 최고정책결정자인 단체장의 권한. 따라서 갈등관리 법규가 정하고 있는 목적과 내용을 실현하기 위해서는 갈등관리에 대한 도지사의 관심과 의지를 강화시켜야 함

○ 공공갈등 중 약 70% 정도 정부가 직접 당사자로 참여, 분쟁의 발생 원인을 분석하고 합리적 해결방안을 모색하는데 있어서 정부의 역할이 매우 중요. 특히 정부가 직접 당사자로 참여하고 있는 공공갈등 중 행정집행으로 끝난 경우가 약 30%로 여타의 분쟁 종료형태보다도 월등한 차이로 가장 많은 빈도를 나타냄

○ 그러나 정부는 전통적 분쟁해결방법에 상당 부분 의존. 이는 정부기관의 분쟁해결 능력이 향상되면 공공분쟁으로 인한 사회적 비용의 지출을 상당 부분을 줄일 수 있음을 시사. 특히 중앙정부는 물론 지방자치단체 및 공기업 등도 상당 부분 분쟁의 주체로 나타나고 있는 바, 중앙정부만으로 한정하기 보다는 지방자치단체 및 공기업 등도 반드시 포함해서 분쟁해결 능력을 제고시켜야 함

나) 갈등관리 교육훈련 활성화

○ 갈등에 관여하는 공무원의 인식 개선과 함께 갈등 대응에 대한 노하우를 교육하는 것이 중요. 갈등관련 공무원부터 시작하여 전공무원의 교육 필수 코스화

○ 갈등관련 교육은 이론교육, 법률뿐만 아니라 사례교육이 중요

○ 갈등관리매뉴얼의 활용도를 높이려면 기관별 특성에 맞는 갈등관리전략이 포함된 매뉴얼의 구축․활용 필요

다) 갈등관리 전문 인력 육성

○ 갈등관련 대응하기 위해 전문 인력 양성과 배치가 필수적. 양적 측면에서 조직과 인력의 확충, 질적 측면에서 갈등 전문 인력 육성

○ 우리나라와 같이 계급제와 순환배치를 하는 시스템하에서는 직위분류제 요소를 가미하여 일부 높은 전문성이 요구되는 직위에 별정직이나 전문직으로 지정하여 외부 인사 채용

○ 갈등관련 종사 공무원의 전문성을 높이기 위한 교육과 경력관리 필요. 내외부 전문가의 조화와 균형 중요

○ 의사결정기법과 다양한 공공갈등관리 기법을 활용하여 갈등을 조정․중재할 수 있는 전문 지식을 갖춘 갈등관리 전문인력을 양성할 필요. 갈등관리 전문인력을 양성하기 위한 교육프로그램을 마련하고, 갈등조정인 양성기관의 인증제도 도입

4. 현 정부의 지방분권형 개헌 지원의 한계

1) 정부의 부결된 개헌안의 내용과 문제점

○ 개헌을 둘러싼 주요 쟁점

- 지방분권의 구체적인 수준 : 지방자치를 어느 정도로 확대 강화할 것인지 여부

- 지방분권국가 선언 : 헌법 전문 등에 지방분권에 관한 선언규정 신설 여부

- 지방자치단체 혹은 지방정부 명칭 : 지방자치단체, 지방정부, 자치정부 등 어떤 용어를 사용할 것인지 여부

- 지방자치단체의 종류 : 헌법에 지방자치단체의 종류를 직접 규정할 것인지 여부

- 자치입법권 : 지방자치단체의 자치입법권의 확대 여부 및 구체적 수준과 방법

- 과세 자주권 : 지방세의 세율·세목 등을 지방자치단체가 조례로 정할 수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 등 과세자주권 확대 방안의 도입 여부

- 지방재정조정제도 : 지방재정조정제도를 헌법에 규정할 것인지 여부

- 사무배분 : 중앙-지방 간 업무범위의 확립과 사무배분의 원칙 (보충성 원칙)을 헌법에 규정할 것인지 여부

- 지역 대표형 양원제 혹은 제2국무회의 : 지방의 의사를 대변할 수 있는 지역대표형 상원의 도입 여부 혹은 지방 행정부의 장으로 구성된 제2국무회의 성격의 기관 신설 여부

- 지방사법기관에 대한 주민통제 : 지방사법기관에 대한 직선제 등 주민통제 규정을 헌법에 신설할 것인지 여부

- 자치조직권 : 지방의회의 구성 방법, 지방 행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 자치조직권의 유무

○ 정부의 부결된 자치분권 개헌안의 주요 내용

	현행 헌법	부결된 개헌안
자치분권 선언	신설	헌법 전문에 “자치와 분권을 강화하고,”라는 문구를 넣음
	신설	제1조 ③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.
지방자치권 연원	신설	제121조 ① 지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다.
지방자치의 종류	제117조 ②地方自治團體의 종류는 法律로 정한다.	제121조 ② 지방정부의 종류 등 지방정부에 관한 주요 사항은 법률로 정한다.
사무배분	第117條 ① 地方自治團體는 住民의 福利에 관한 事務를 처리하고 財産을 관리하며, …….	제121조 ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다.
자치입법	제40조 입법권은 국회에 속한다. 第117條 ① 地方自治團體는 ……, 法令의 범위 안에서 自治에 관한 規定을 制定할 수 있다.	제123조 ① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다. ② 지방행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항과 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 자치규칙을 정할 수 있다.
자치재정	제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.	제124조 ① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. 국가 또는 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가 또는 다른 지방정부가 부담한다. ② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다. ③ 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무 부담 범위에 부합하게 배분해야 한다. ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다.
자치조직	第118條①地方自治團體에 議會를 둔다. ②地方議會의 組織ㆍ權限ㆍ議員選擧와 地方自治團體의 長의 選任方法기타 地方自治團體의 組織과 운영에 관한 사항은 法律로 정한다.	제122조 ① 지방정부에 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거로 구성하는 지방의회를 둔다. ② 지방의회의 구성 방법, 지방 행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다.
국정참여	신설	제97조 ① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역 간 균형 발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다. ② 국가자치분권회의는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성한다. ③ 대통령은 국가자치분권회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다. ④ 국가자치분권회의의 조직과 운영 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.

○ 지방분권의 구체적인 수준에 대한 논의 검토

- 쟁점 : 지방자치의 확대 여부와 지방자치 강화형, 광역지방정부형, 연방정부형 등 구체적인 지방분권의 수준

- 참고 : 지방자치의 유형

대상	지방자치 강화형	광역지방정부형	연방정부형
지자체 유형	“지방자치단체”의 유형과 각 유형별 구성 규정	“지방정부”의 유형과 각 유형별 구성 규정	주에 대해 헌법에서 규정하고, 그 외 지방정부의 유형은 법률로 유보
사무처리 (행정권)	보충성의 원칙과 자기책임의 원칙 명시 자치사무를 열거	보충성의 원칙과 자치책임의 원칙 명시 국가사무를 열거하고 이외의 사무는 지방사무로 규정 정부 간 지휘감독권 부정	연방정부의 사무만을 한정하여 열거
입법권	법률에 위반되지 아니하는 범위 내에서의 조례 제정권 보장	법률에 준하는 조례 제정권 보장(국가 입법사항을 열거하고 그 외는 지방정부 입법사항으로 하되 법률과 충돌하는 지방정부의 입법은 무효)	법률 제정권 부여
재정권	법률이 정하는 범위 내에서 조례로 지방세의 세목, 세율 결정	조례로 지방정부의 재정권과 과세권 제정·집행 국가의 재정조정과 재정지원 원칙 제시	정부간 예산 운용의 상호 독립성 규정 연방과 주의 경비부담 원칙 제시 연방과 주의 과세권 분리 제시
국정참여	단방제‧단원제 유지 협의체의 법률안 제출권을 통한 국정참여 보장	단방제‧양원제	연방제‧양원제

구분(헌법개정 및 정치개혁 특별위원회 자료)

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안(헌법개정 및 정치개혁 특별위원회 자료)

현재 우리 지방자치의 역량과 재정 여건을 감안할 때 지방자치를 획기적으로 강화하거나 헌법에서 관련 규정을 지나치게 상세화하는 것은 규범적으로나 실질적으로 혼란을 가져올 우려가 있고, 자문위원회 헌법개정안에 상원을 통하여 입법부 내 지역대표 기능이 도입되었으므로 이러한 제도 개선 효과를 지켜보면서 지방자치 역량이 성숙될 때까지 단계적으로 강화하는 것이 적절하다는 의견임

다만, 지방자치 장 서두에 지방자치를 강화하는 방향이 헌법정신임을 분명히 선언할 수 있는 규정(국가의 지자체 및 주민자치권 보장 의무, 지역 균형발전 노력 의무, 국가의 지방재정 건전성 감독 및 재정격차 해소 의무 등)을 신설하자는 의견임

- 행정안전부 로드맵 안

지방분권이 국정운영의 기본방향임을 표명하기 위해, 자치분권 이념과 가치, 대등한 동반자로서의 중앙-지방 관계 등 명시

지역의 여건과 환경에 맞는 지방자치가 가능하도록 자치입법권 확대, 지방의 독립적 사무수행 보장, 자주재정권의 헌법적 보장 등 추진

- 개헌 특위 논의 내용

지방분권 강화에 대한 공감대는 형성되었으나 구체적인 수준과 내용에 대해서는 다양한 의견 개진

① 연방제를 지향하면서 최소한 광역정부 수준의 분권을 위한 개헌이 필요하다는 의견, ② 지방분권 강화의 원칙을 헌법에 규정하고 세부적인 내용은 법률로 규정하자는 의견, ③ 우리나라의 역사, 문화, 지리 등을 고려할 때 행정권의 이양 수준 정도의 지방분권 논의가 필요하다는 의견 및 ④ 지방정부의 부정부패와 비효율로 인해 분권을 통한 주민 삶의 개선에 한계가 존재한다는 의견도 제기

- 부결된 정부의 헌법개정안

헌법 전문에 “자치와 분권을 강화하고,”라는 문구를 넣음

제1조 ③에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다.”를 신설

제121조 제2항에서 지방정부의 종류 및 지방정부에 대한 중 사항을 법률로 정하도록 규정함

제121조 제4항에서 사무배분에 관한 원칙으로 ‘주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙’을 선언하였지만, 사무배분은 법률로 정하도록 함

제123조 제1항에서 지방의회의 조례 제정권을 ‘법률에 위반되지 않는 범위’로 제한함

제124조 제2항에서 자치체의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례는 ‘법률에 위반되지 않는 범위’ 내에서만 제정할 수 있도록 함

제97조에서 양원제가 아닌 행정부 산하의 ‘국가자치분권회의’를 두도록 함

- 부결된 개헌안의 평가

지방자치 강화형으로 평가될 수 있음

- 도의 대응방안

지방자치의 수준이 어느 정도 되어야 하는지는 개헌특위의 논의과정에서 본 바와 같이 일률적으로 판단하기가 매우 곤란한 문제임

지방자치단체장, 지방의회, 도민들의 의견 수렴 절차를 수립하고 이를 실행해 나갈 방안을 마련할 필요가 있음

필요시 주민투표법에 따른 주민투표는 현행법상 곤란함(주민투표법 제7조 제2항 제2호에 반하는 것으로 평가됨)

○ 지방분권국가 선언에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

총강 등에 지방분권에 관한 선언규정 신설 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

“대한민국은 지방분권 국가이다”를 총강(1조)에서 신설

(기본권분과) “대한민국은 분권형 국가를 지향한다”로 규정

- 행정안전부 로드맵 안

지방분권의 원리를 헌법질서로 규정하여 지방자치를 국정 운영의 기준으로 정립

- 개헌 특위 논의 내용

지방분권 강화를 위해 헌법에 지방분권국가를 선언하는 것이 필요하다는 의견이 다수제기

① 국가전략의 문제로 신중히 검토할 필요가 있다는 의견과 ② 현행 통치구조하에서는 “지방분권국가를 지향한다”정도로 수정할 필요가 있다는 의견 및 ③ 연방제 수준의 지방분권이 아니라면 헌법에 반영할 필요가 없다는 의견 제시

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
신설	- 헌법 전문에 “자치와 분권을 강화하고”라는 문구를 첨가 - 제1조에 “③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.”를 신설

- 부결된 개헌안의 평가

개헌 특위 논의 과정에서 본 바와 같이 다수가 지방분권국가 선언의 필요성을 인정하고 있음

- 도의 대응방안

특별한 대응방안 불필요한 것으로 평가됨

○ 지방자치단체 혹은 지방정부 명칭에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방자치단체, 지방정부, 자치정부 등 어떤 용어를 사용할 것인지 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

지방정부라는 용어 사용

- 행정안전부 로드맵 안

현행 헌법 상 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 명칭 변경 추진

- 개헌 특위 논의 내용

① 지방자치단체 대신 ‘지방정부’명칭 사용이 필요하다는 의견이 다수 제기되었으나, ② 지방정부 대신 ‘자치정부’표현이 적절하다는 의견도 제기

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
지방자치단체라는 용어 사용	지방정부라는 용어 사용

- 부결된 개헌안의 평가

지방정부라는 명칭을 사용한 것은 자치분권을 향해 진일보한 것으로 평가됨

다만, 지방정부라는 용어에 걸맞기 위해서는 자치입법, 자치조직, 자치재정 등이 정부라는 용어에 걸맞아야 하는데 이는 의문임

- 도의 대응방안

지방정부라는 용어를 사용하는 것에는 이의를 제기할 필요가 없을 것으로 보임

지방정부에 걸맞는 자치권 보장의 필요성 강조

○ 지방자치단체의 종류 명시 여부에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

헌법에 지방자치단체의 종류를 직접 규정할 것인지 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

지방정부의 종류는 현재 주민의 공동체단위를 존중하되, 변경하고자 할 때에는 주민의 동의절차를 거쳐 법률로 정하도록 제도화

- 행정안전부 로드맵 안

특별한 언급 없음

- 개헌 특위 논의 내용

① 광역·기초자치정부 형태로 두자는 의견과 ② 지방행정체계 개편과 연관하여 현실적 여건을 고려할 필요가 있다는 의견 및 ③ 법률로 개정할 수 있도록 하자는 의견 등이 제기

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
제117조 ② 地方自治團體의 종류는 法律로 정한다.	제121조 ② 지방정부의 종류 등 지방정부에 관한 주요 사항은 법률로 정한다.

- 부결된 개헌안의 평가

법률로 정하도록 하는 점에 대하여는 헌법개정자문위원회나 개헌특위 등의 논의에 크게 벗어나지 않는 것으로 보임

- 도의 대응방안

특별한 대응방안 불필요한 것으로 평가됨

○ 자치입법권에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방자치단체의 자치입법권의 확대 여부 및 구체적 수준과 방법

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

중앙정부의 전속적인 입법권을 외교, 국방, 치안 등 한정적으로 열거

중앙정부의 입법사항 외에는 중앙정부와 지방정부가 입법권을 행사

지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정

중앙정부의 법률의 우위를 원칙적으로 보장하되, 지역적 특수성을 반영할 것이 요구되고 위험의 분산을 위하여 다양한 규율이 요구되는 때에는 예외적으로 지방의 법률로 달리 정할 수 있도록 규정

지방의회에게 지방정부의 입법기관으로서의 위상을 부여

- 행정안전부 로드맵 안

자치법규의 규율범위 확대

기본권 제한의 일반적 법률유보조항(헌법 §37 ②) 완화 검토

- 개헌 특위 논의 내용

자치입법권을 ① 헌법을 통해 보다 강화하자는 의견과 함께 ② 법률로 강화할 수 있다는 의견 개진

자치법률에 의한 권리제한, 벌칙규정 등에 있어 죄형법정주의에 대한 고려와 주민보호를 위한 견제장치나 한계규정이 필요하다는 의견 개진

중앙정부와 자치단체별 입법에 대한 구별 방법과 충돌 시 해결기준 마련이 필요하다는 의견 개진

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
제40조 입법권은 국회에 속한다.	제43조 입법권은 국회에 있다.
第117條 ① 地方自治團體는 ……, 法令의 범위 안에서 自治에 관한 規定을 制定할 수 있다.	제123조 ① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다. ② 지방행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항과 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 자치규칙을 정할 수 있다.

- 부결된 개헌안의 평가

현행 헌법상의 ‘법령의 범위 안’이라는 제한을, ‘법률에 위반되지 않는 범위’로 변경하여 대통령령 등 행정입법에 의한 제한은 벗어날 수 있도록 함

다만 ‘법률에 반하지 않는 범위’라는 제한이 있으므로 법률선점주의 원칙은 여전히 유효함

또한 권리를 제한하거나 법률의 위임이 있는 경우 여전히 법률의 위임이 있어야 한다는 점도 변화가 없음

중앙정부와 지방정부의 입법사항을 아예 구분하자는 자문위원회안에는 미치지 못함

기본권 제한의 일반적 법률유보조항(헌법 §37 ②) 완화 검토하겠다는 로드맵(안)도 반영되지 아니한 것으로 보임

- 도의 대응방안

중앙정부와 지방정부의 입법사항을 아예 구분하자는 자문위원회안에는 미치지 못한다는 점을 강조할 필요가 있음

다만 이에 대한 개헌특위의 논의를 보면 아직 합의점에 도달할 만한 상황이 아닌 것으로 보이므로, 법률을 통한 자치입법에의 위임을 광범위하게 인정할 수 있도록 요구하는 정도가 적절하다고 판단됨

○ 과세 자주권에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방세의 세율·세목 등을 지방자치단체가 조례로 정할 수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 등 과세자주권 확대 방안의 도입 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

지방정부가 지방세의 종류와 세율 및 징수방법을 법률(해설 : 자치법률을 의미함)로 정할 수 있도록 하여 과세권 보장

- 행정안전부 로드맵 안

현행 헌법(§59)상 엄격한 조세법률주의 완화 검토

- 개헌 특위 논의 내용

① 세목과 요율결정을 지방정부에 과감히 이양하고 조세체제를 개편할 필요가 있다는 의견과 ② 재정권 지방이양으로 인한 부익부 빈익빈 현상이 악화된다는 의견 및 ③ 조세법률주의를 유지해야 하고 국세와 지방세 비율만 개편하면 된다는 의견 제시

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
第59條 租稅의 種目과 稅率은 法律로 정한다.	제63조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.
신설	제124조 ② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다.

- 부결된 개헌안의 평가

조례로 자치세를 부과할 수 있는 헌법적 근거가 마련됨

- 도의 대응방안

부결된 개헌안이 무난한 것으로 평가되므로 특별한 대응방안 불필요한 것으로 판단됨

○ 지방재정조정제도에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방재정조정제도를 헌법에 규정할 것인지 여부

현행 헌법상 재정조정제도에 대한 명시적 규정은 없고 ｢지방교부세법｣, ｢지방재정법｣ 등 개별 법률로 규정하여 운영 중임

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

상호 연대에 의한 재정조정제도의 근거 마련하여 지방정부의 의견청취 후 법률로 규정

- 행정안전부 로드맵 안

재정·세제 수단을 활용하여 자치단체 간 재정 형평성 제고

- 개헌 특위 논의 내용

① 균형재정이나 지방재정조정의 헌법적 근거를 마련할 필요가 있다는 의견과 ② 지방정부간 재정조정은 해당 지방의회의 반대로 현실성이 없다는 의견 제시됨

현행 헌법	부결된 개헌안
신설	제124조 ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다.

- 부결된 헌법개정안

- 부결된 개헌안의 평가

재정조정제도에 대해 헌법적 근거를 마련한 것은 긍정적으로 평가됨

- 도의 대응방안

특별한 대응방안 불필요한 것으로 평가됨

○ 사무배분에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

중앙-지방 간 업무범위의 확립과 사무배분의 원칙 (보충성 원칙)을 헌법에 규정할 것인지 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

정부간 사무배분과 수행은 보충성의 원칙에 따르도록 규정

중앙정부는 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 지방정부에 위임하여 집행하도록 규정

지방정부는 당해 입법기관이 제정한 법률을 자치사무로 수행하고, 중앙정부 또는 다른 지방정부에서 위임한 사무를 수행

자치사무에 있어 지방정부의 자기책임성을 규정하고 스스로 경비부담하고 위임사무의 경우 정부에서 부담

지방정부에게 자치조직권을 부여하여 조직·인사·권한·선거, 기관구성과 운영 등에 대해 지방정부의 법률로 규정

- 행정안전부 로드맵 안

자치사무권 보장 강화를 위해 중앙-지방사무 배분원칙 규정 및 국가‧지방사무 구체적 명시 검토

- 개헌 특위 논의 내용

조직, 인사 등에 대한 자치단체의 자율권을 확대하고 보충성 원칙을 명문화할 필요가 있다는 의견이 다수제기

사무배분에 있어 헌법사항과 법률사항을 구분할 필요가 있다는 의견도 제기

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
第117條 ① 地方自治團體는 住民의 福利에 관한 事務를 처리하고 財産을 관리하며, …….	제121조 ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다.

- 부결된 개헌안의 평가

“사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙”을 명시함

자치사무가 우선된다는 원칙이 선언됨 점은 긍정적임

- 도의 대응방안

특별한 대응방안 불필요한 것으로 평가됨

○ 지역 대표형 양원제와 관련된 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방의 의사를 대변할 수 있는 지역대표형 상원의 도입 여부

지방 행정부의 장으로 구성된 기관의 신설 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

권역별 지역의 주민을 대표하는 50인 이하 상원 신설

지방자치 및 지역주민의 이해와 관련된 하원의 의결은 상원의 동의 필요

(기본권분과) 양원제 도입 필요, (정당·선거분과) 도입 신중 또는 다른 분과 의견 반영

- 행정안전부 로드맵 안

중앙-지방 간 효과적인 소통·협력을 위해 제2국무회의 헌법적 근거 마련

- 개헌 특위 논의 내용

① 국회 내 지방을 대변할 수 있는 상원을 도입할 필요가 있다는 의견과 ② 현행 지역구 의원과 대표성이나 역할 등에서 구분이 곤란하여 불필요하다는 의견으로 토론

양원제 도입이 불필요한 논쟁을 야기할 수 있으므로 제2국무회의 도입으로 대신하자는 의견 제기

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
신설	제97조 ① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역 간 균형 발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다. ② 국가자치분권회의는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성한다. ③ 대통령은 국가자치분권회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다. ④ 국가자치분권회의의 조직과 운영 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.

- 부결된 개헌안의 평가

제2국무회의로 평가될 수 있는 국가자치분권회의제를 도입한 것은 자치분권의 확대를 위해 진일보한 것으로 평가됨

다만 국가자치분권회의의 법률안 제안권이나 심의권이 보장되지 아니한 것은 다소 미흡한 것으로 평가됨

- 도의 대응방안

국회 개헌특위의 논의내용이나 현해 타국 양원제의 역사성 등을 고려할 때 양원제도입은 다소 신중하여야 할 것으로 평가됨

국가자치분권회의 제도를 일단 지지하는 것이 타당한 것으로 평가됨

국가자치분권회의의 권한을 강화하는 내용으로 법률안 제정을 준비하여야 할 것으로 보임

○  지방사법기관에 대한 주민통제에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방사법기관에 대한 주민통제 규정을 헌법에 신설할 것인지 여부

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

지방법원장, 지방검찰청장, 지방경찰청장에 대한 주민 직접 선출 및 법관에 대한 주민 소환 규정

- 행정안전부 로드맵 안

언급 없음

- 개헌 특위 논의 내용

지방법원·검찰·경찰의 장에 대한 주민 직선제에 대해 부정적 의견이 제기

- 부결된 헌법개정안

없음

- 부결된 개헌안의 평가

지방사법기관에 대한 주민통제에 대해 현 정부는 부정적 입장임을 확인할 수 있음

- 도의 대응방안

국회 개헌특위의 논의 과정이나 헌법개정안에 반영하지 아니한 정부의 태도에 비추어 볼 때 지방사법기관의 주민통제 규정 신설을 강조하는 것은 시기상조인 것으로 평가됨

○ 자치조직권에 관한 부결된 개헌안 검토

- 쟁점

지방의회의 구성 방법, 지방 행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 자치조직권의 유무

- 2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

지방정부에게 자치조직권을 부여하여 조직·인사·권한·선거, 기관구성과 운영 등에 대해 지방정부의 법률로 규정

- 행정안전부 로드맵 안

개헌과 관련하여서는 언급 없음

- 개헌 특위 논의 내용

조직, 인사 등에 대한 자치단체의 자율권을 확대할 필요가 있다는 의견이 다수제기

지방조직권의 분권으로 인한 지방정부의 상위직 증가 우려도 제기

- 부결된 헌법개정안

현행 헌법	부결된 개헌안
第118條①地方自治團體에 議會를 둔다. ②地方議會의 組織ㆍ權限ㆍ議員選擧와 地方自治團體의 長의 選任方法기타 地方自治團體의 組織과 운영에 관한 사항은 法律로 정한다.	제122조 ① 지방정부에 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거로 구성하는 지방의회를 둔다. ② 지방의회의 구성 방법, 지방 행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다.

- 부결된 개헌안의 평가

지방의회의 구성 방법, 지방 행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하도록 한 것은 자치조직권의 완전한 보장이라고 보기 힘듦

다만 기본적인 사항은 법률로 정하고 구체적인 내용은 조례로 정하도록 한 것은 진일보한 것으로 평가됨

자치경찰제는 현재 제주특별자치도에서 시행되고 있는데 이에 대한 헌법상의 근거는 없음

- 도의 대응방안

자치조직권의 완전한 보장은 아직 시기상조로 보임

부결된 개헌안은 진일보한 것으로 현실성이 있다고 평가됨

자치경찰제는 현행 법령의 범위에서 시행가능하다고 평가됨

2) 개헌 시기와 추진동력의 문제점

○ 헌법 개정 절차

- 현행 헌법상 발의, 국회 재적의원 2/3 이상 찬성, 국민투표 결과 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 함(헌법 제128조)

- 국회의 의석 상황, 개헌을 둘러싼 다양한 논의 상황 등을 고려할 때 헌법개정안의 국회 통과는 새로운 국회의원 선거 이전에는 쉽지 않을 것임

○ 도의 개헌 관련 활동

- 시도지사협의회(지방4대 협의체), 전국지방 분권협의회 등 공감대 형성 노력

- 지방분권 개헌 천만인 서명 운동(‘17. 12 ～‘18. 2) 지원 : 지방4대협의체 주관, 충남도 409천명 목표 2.19일 현재 67천명 서명(목표 대비 16.5% 달성)

- ‘자치분권 개헌 촉구 결의문’ 채택＊(2. 23. 도 지방정부회의 시)

하나, 지방분권적 국가비전 규정을 위해 헌법에“대한민국이 지방분권형 국가”임을 천명한다.

하나, 헌법에 지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권 등 지방자치규정을 명시하여 실질적인 자치분권을 실현한다.

하나, 중앙과 지방이 대등한 관계에서 지방이 국정에 참여할 수 있도록 지역대표형 상원과 제2국무회의를 신설한다.

하나, 중앙권한을 획기적으로 지방에 이양하고 균형발전의 제도적 장치를 마련하여 국가와 지방 간 대등한 협력관계를 구축한다.

3) 충남도의 대응방안(대정부 건의사항 포함)

○ 부결된 헌법개정안에 대한 평가 요약

	현행 헌법	부결된 정부개헌안	평가
지방분권 선언	신설	- 헌법 전문에 “자치와 분권을 강화하고,”라는 문구를 넣음	- 긍정적임
	신설	제1조 ③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.	- 긍정적임
명칭	지방자치단체	지방정부	- 긍정적임
지방자치권 연원	신설	제121조 ① 지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다.	- 긍정적임
지방자치단체의 종류	제117조 ②地方自治團體의 종류는 法律로 정한다.	제121조 ② 지방정부의 종류 등 지방정부에 관한 주요 사항은 법률로 정한다.	- 일반적으로 받아들여지는 내용임
사무배분	第117條 ① 地方自治團體는 住民의 福利에 관한 事務를 처리하고 財産을 관리하며, …….	제121조 ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다.	- 보충성의 원칙을 선언한 점에서 긍정적임
자치입법	제40조 입법권은 국회에 속한다. 第117條 ① 地方自治團體는 ……, 法令의 범위 안에서 自治에 관한 規定을 制定할 수 있다.	제123조 ① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다. ② 지방행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항과 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 자치규칙을 정할 수 있다.	- 중앙정부와 지방정부의 입법사항을 아예 구분하자는 국회 자문위원회안에는 미치지 못함 - 법령이 아닌 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있도록 한 점은 긍정적임
자치재정	제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.	제124조 ① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. 국가 또는 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가 또는 다른 지방정부가 부담한다. ② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다. ③ 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무 부담 범위에 부합하게 배분해야 한다. ④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다.	- 조례로 자치세를 제정할 근거가 마련된 점은 긍정적임 - 재정조정제도의 헌법상 근거가 마련된 점은 긍정적임
국정참여 (제2국무회의)	신설	제97조 ① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역 간 균형 발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다. ② 국가자치분권회의는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성한다. ③ 대통령은 국가자치분권회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다. ④ 국가자치분권회의의 조직과 운영 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.	- 국가자치분권회의의 권한으로 자치사무와 관련된 법률안 제안권 및 심사권 등 구체적 권한이 헌법상 보장될 필요성이 있음
지방사법기관에 대한 주민통제	없음	없음	- 지방검찰청장에 대한 직선제 도입 등의 논의가 있으나 시기상조라는 논의도 있음
자치조직	第118條①地方自治團體에 議會를 둔다. ②地方議會의 組織ㆍ權限ㆍ議員選擧와 地方自治團體의 長의 選任方法기타 地方自治團體의 組織과 운영에 관한 사항은 法律로 정한다.	제122조 ① 지방정부에 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거로 구성하는 지방의회를 둔다. ② 지방의회의 구성 방법, 지방 행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다.	- 기본적인 사항은 법률로 정하고 구체적인 내용은 조례로 정하도록 한 것은 진일보한 것으로 평가됨

○ 개헌 추진과 관련한 도의 대응방안

- 정부의 부결된 개헌안은 지방분권 실현을 위해 진일보한 것으로 평가될 수 있음

- 개헌안에 대한 도민, 도의회, 기초지방자치단체의 장과 의회 등의 의견수렴 방안을 마련할 필요가 있음

○ 대정부 건의 사항

- 개헌 촉구 : 신속한 개헌이 이루어질 수 있도록 노력하여 줄 것

- 지방행정부 장의 국무회의 참석 : 국가자치분권회의와 관련한 헌법 개정이 이루어지기 전이더라도 지방 행정부의 장이 국무회의에 참여할 수 있도록 할 것(현재는 서울특별시장만 가능함)

4) 보론 : 지방자치법‧지방재정법‧지방일괄이양법안의 검토

(1) 검토의 필요성과 대상

○ 검토의 필요성

- 행정안전부의 「자치분권 로드맵(안)」에 의하면 2018년 내에 헌법 개정을 하는 것으로 추진 일정이 잡혀 있으나, 현재의 정치 상황에 비추어 보면 이는 현실적으로 불가능한 것으로 보임

- 향후 헌법 개정의 전망도 밝지 않은 것이 현실임

- 그렇다면 현행 헌법 하에서 자치분권 실현을 위한 노력의 일환으로 개별 법률을 살펴볼 필요가 있음

○ 검토의 대상

- 다양한 법률 모두를 살펴볼 수는 없음

- 주요 법률인 지방자치법과 지방재정법, 지방이양일괄법안을 검토함

(2) 지방자치법의 검토

○ 개설

- 지방자치법 개정 논의는 많이 있었음

- 그 중 종합적인 입법제안을 제출한 것은 전국 시‧도 의회 의장 협의회임

- 현재 정부 차원에서 개정안을 준비하고 있으나, 아직 발표되지는 아니한 상태임

○ 전국시‧도의회의장협의회의 입법제안 경위(전국 시‧도 의장협의회, 54쪽)

- 2014. 9. 26. 전국시·도의회의장협의회 자치법개정특별위원회 출범(위원장: 경상북도의회 장대진의장)

- 2014. 10. 16 지방자치법개정 특별위원회 소속 실무위원회 출범(전국 17개 시·도의회 입법정책부서 직원 중심으로 구성)

- 2015. 3. 9. ~ 2015. 5. 7. 영남권역, 호남‧제주권역, 충청권역, 수도권역 토론회 개최

- 2015. 5. 14. 특별위원회차원의 지방자치법개정안 도출, 지방자치법 55개조 개정·신설(38개조개정 및 17개조 신설)

- 2015. 7. 3. 지방자치법개정특별위원회 최종회의 및 개정안 확정

○ 전국시‧도의회의장협의회의 지방자치법 개정 입법제안 내용 요약(전국시‧도의회의장협의회, 200~243쪽)

항목	현행	개정안
1.지방자치법의 목적(제1조)	제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 법은 주민의 행복과 이익을 위하여 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 지방자치단체 상호간의 관계와 국가와 지방자치단체 사이의 수평적이고 협력적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.
2. 지방자치단체의 지위(제1조의2 신설)	(신설)	제1조의2(지방자치단체의 지위) 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 널리 담당하며 주민의 참여 아래 종합적으로 처리하는 지위에 있으며, 국가는 지방자치단체의 자율성을 최대한 보장한다.
3. 지방자치단체의 법인격과 관할(제3조)	제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다. ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다. ③ 특별시·광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍·면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍·면에는 리를 둔다. ④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍·면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍·면·동을 둘 수 있다.	제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① (현행과 같음) ② 지방자치단체는 광역지방자치단체인 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)와, 광역지방자치단체에는 기초지방자치단체인 시, 군, 자치구를 둔다. ③ (현행과 같음) ④ (현행과 같음)
4. 자치구가 아닌 구와 읍‧면‧동 등의 명칭과 구역(제4조의2)	제4조의2(자치구가 아닌 구와 읍·면·동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍·면·동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 이를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정자치부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장·광역시장·도지사에게 보고하여야 한다.	제4조의2(자치구가 아닌 구와 읍·면·동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍·면·동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 이를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 지방의회의 의견을 청취하여 그 지방 자치단체의 조례로 정한다.
5. 시‧읍의 설치기준(제7조)	제7조 (시·읍의 설치기준 등) ① (생략) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 도농 (都農) 복합형태의 시로 할 수 있다. 1. 제1항에 따라 설치된 시와 군을 통합한 지역 2. 인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군 3. 인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 이상으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다. 4. 국가의 정책으로 인하여 도시가 형성되고, 제115조에 따라 도의 출장소가 설치된 지역으로서 그 지역의 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농 복합 형태의 시의 일부인 지역 ③ (생략) ④ (생략)	제7조 (시·읍의 설치기준 등) ① (현행과 같음) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 지방의회의 의견을 들어 도농(都農) 복합형태의 시로 할 수 있다. 1. 제1항에 따라 설치된 시와 군을 통합한 지역 2. 인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군 3. 인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 이상으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖추 어야 한다. 4. 국가의 정책으로 인하여 도시가 형성되고, 제115조에 따라 도의 출장소가 설치된 지역으로서 그 지역의 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농복합형태의 시의 일부인 지역 ③ (현행과 같음) ④ (현행과 같음)
6. 사무배분의 기본원칙(제8조의2, 3)	(신설)	제8조의2(사무배분의 기본원칙) ① 중앙행정기관의 장은 지방자치단체가 행정을 종합적․자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호의간의 사무를 주민의 편익증진, 집행효과 등을 고려하여 서로 중복되지 않도록 배분하여야 한다. ② 중앙행정기관의 장은 제1항에 따라 사무를 배분하는 경우, 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시․군 및 자치구 사무로, 시․군 및 자치구가 처리하기 어려운 사무는 시․도의 사무로, 시․도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다. ③ 중앙행정기관의 장이 지방자치단체의 사무를 배분하는 때에는 사무를 배분받은 지방자치단체가 그 사무를 자기의 책임 하에 종합적으로 처리 할 수 있도록 관련 사무를 포괄적으로 배분하여야 한다. ④ 중앙행정기관의 장은 지방자치단체가 배분받은 사무를 원활히 처리할 수 있도록 행정적․재정적 지원을 병행하여야 한다.
7. 지방자치단체의 사무범위(제9조)	제9조(지방자치단체의 사무범위) ①(생 략) ②제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 1. ～ 4. (생 략) 가. (생략) 나. 지방토목·건설사업의 시행 다. 도시계획사업의 시행 라. ~ 거. (생략) 5. (생략) 6. 지역민방위 및 지방소방에 관한 사무 가.~나. (생략) (신설)	제9조(지방자치단체의 사무범위) ① (현행과 같음) ②제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정을 하고자 할 때에는 제165조 제1항에 의한 전국적 협의체와 협의하여야 한다. 1. ～ 4. (현행과 같음) 가. (현행과 같음) 나. 지방토목·건설사업 다. 도시계획사업 라~거. (현행과 같음) 5. (현행과 같음) 6. 지역안전에 관한 사무 가.~나. (현행과 같음) 다. 방범 등 치안에 관한 사무 라. 교통의 안전과 단속에 관한 사무
8. 주민소환(제20조)	제20조(주민소환) ① 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표지방의회의원은 제외한다)을 소환할 권리를 가진다.	제20조(주민소환) ① 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원을 소환할 권리를 가진다.
9. 조례(제22조)	제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.	제22조(조례) 지방자치단체는 법령을 위반하지 아니하는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. <단서 삭제>
10. 조례와 규칙의 입법한계의 명확화(제24조)	제24조 ( 조례 와 규칙 의 입법한계 ) 시 · 군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다.	제24조(조례와 규칙의 입법한계) 시 · 군 및 자치구의 조례나 규칙은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시·도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다. 1. 법률에 시․도의 조례나 규칙으로 정하도록 규정한 경우 2. 시․도로부터 위임받은 사무에 관한 조례나 규칙 3. 시․도와 공동으로 수행하는 사무에 관한 조례나 규칙
11. 조례의 실효성 확보를 위한 형벌도입(제27조)	제27조(조례위반에 대한 과태료) ①지방자치단체는 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다. ②제1항에 따른 과태료는 해당 지방자치단체의 장이나 그 관할 구역 안의 지방자치단체의 장이 부과·징수한다.	제27조(조례위반에 대한 벌칙) ①지방자치단체는 법령에 특별히 규정된 경우를 제외하고 조례를 위반한 행위를 한 자에 대하여 1년 이하의 징역이나 금고, 300만원 이하의 벌금, 구류, 과료 또는 몰수의 형이나 과태료를 과하는 규정을 정할 수 있다. ②벌칙에 관한 시·군․구의 조례가 시·도에 위반하는 때에는 시·군․구의 조례는 무효로 한다. ③ 제1항에 따른 과태료는 해당 지방자치단체의 장이나 그 관할 구역 안의 지방자치단체의 장이 부과·징수한다.
12. 법률에 관한 의견제출(제28조의2 신설)	(신설)	제28조의2(법령에 관한 의견제출) 지방의회는 조례의 제정·개정 등과 관련하여 관련 법령의 제정·개정 등이 필요하다고 인정하면 국회 또는 정부에 그 의견을 서면으로 제출할 수 있다.
13. 의회의 설치(제30조)	제30조(의회의 설치) 지방자치단체에 주민의 대의기관인 의회를 둔다. (신설)	제30조(의회의 설치) ①지방자치단체에 주민의 대의기관인 의회를 둔다. ② 의 회 의 조 직 · 구 성 ․권 한 등 에 대 해 서 는 지방자치단체가 조례로 정한다.
14. 의원의 보좌직원(제33조의2 신설)	(신설)	제33조의2(의원의 보좌직원) ①시ㆍ도의회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 보좌직원을 둔다. ②보좌직원의 직무, 보수, 임용절차 등 필요한 사항은 지방자치단체가 조례로 정한다.
15. 상해‧사망 등의 보상(제34조)	제34조(상해·사망 등의 보상) ①지방의회의원이 회기 중 직무(제61조 단서에 따라 개회된 위원회의 직무와 본회의 또는 위원회의 의결이나 의장의 명에 따른 폐회 중의 공무여행을 포함한다)로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직 무 로 인 한 질병으로 사 망 한 경우에는 보상금을 지급할 수 있다. ②제1항의 보상금의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.	제34조(상해·사망 등의 보상) ①지방의회의원이 직무와 관련하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직 무 로 인 한 질병으로 사 망 한 경우에는 보상금을 지급할 수 있다. ②제1항의 보상금의 지급기준은 지방자치단체가 조례로 정한다.
17. 겸직 등 금지(제35조)	제35조(겸직 등 금지) ①(생략) 1.∼5.(생략) 6.농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합, 새마을금고( 이들 조합ㆍ금고의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 임직원과 이들 조합ㆍ금고의 중앙회장이나 연합회장 7.∼9.(생략) ②∼⑥(생략) 제96조(겸임 등의 제한) ①(생략) 1.∼4.(생략) 5. 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합 및 새마을금고(이들 조합ㆍ금고의 중앙회와 연합회를 포함한다)의 임직원 6.∼8.(생략) ②(생략)	제35조(겸직 등 금지) ① (현행과 같음) 1.∼5. 현행과 같음 6.농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합, 새마을금고 및 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합의 임직원과 이들 조합ㆍ금고의 중앙회장이나 연합회장 7.∼9. (현행과 같음) ②∼⑥ (현행과 같음) 제96조(겸임 등의 제한) ① (현행과 같음) 1.∼4. (현행과 같음) 5.농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합, 새마을금고 및 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합의 임직원 6.∼8.(현행과 같음) ② (현행과 같음)
18. 지방의회의 의결사항(제39조)	제39조(지방의회의 의결사항) ①지방의회는 다음 사항을 의결한다. 6.대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분 7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분	제39조(지방의회의 의결사항) ①지방의회는 다음 사항을 의결한다. 6. 중요 재산의 취득·처분·교환․양여․대여 등 7. 공공시설의 설치․처분·교환․양여․대여 등
19. 행정사무 감사권 및 조사권(제41조)	제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ①지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 10일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 7일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.	제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ①지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 10일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 7일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사를 실시하거나 제92조의2에 따른 감사기구에 감사할 것을 요구할 수 있다.
	제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ①(생략) ② 지 방 의 회 는 감 사 또 는 조 사 결 과 해 당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다. ③(생략) ④(신설)	제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ①(현행과 같음) ②지방의회는 감사 또는 조사 결과 위법하거나 부당한 사항이 있을 때에는 그 정도에 따라 해당 지방자치단체나 기관에 변상, 징계조치, 제도개선, 예산조정 등 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다. ③(현행과 같음) ④ 지방의회는 제3항의 처리결과보고에 대하여 집행기관에 적절한 조치를 요구할 수 있다.
	(신설)	제92조의2(감사기구의 설치) ① 지방자치단체의 사무에 관한 회계검사 및 사무감사를 하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 독임제 또는 합의제의 감사기구(이하 “감사기구”라 한다)를 둔다. ② 감사기구는 지방의회의 소속으로 하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다. ③ 감사기구에는 감사관 또는 감사위원(이하 “감사기구의 장”이라 한다)과 직원을 두고, 감사기구의 장 및 직원(이하 “감사직원”이라 한다)의 정수 등에 관한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
	(신설)	제92조의3(감사기구의 장) ①감사기구의 장은 제2항에 따른 추천위원회의 추천에 따라 지방의회의 승인을 얻어 지방의회의 의장이 임명한다. ② 감 사 기 구 의 장 을 추 천 하 기 위 하 여 해 당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 추천위원회를 두되, 추천위원회의 위원은 감사에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 지방의회, 지방자치단체의 장 또는 주민이 추천한 자의 비율이 동등하도록 구성한다. ③ 감사기구의 장의 임용기간은 3년으로 하되, 총 임용기간이 5년을 넘지 아니하는 범위에서 연장할 수 있다. ④ 제3항에 따라 감사기구의 장의 임용기간을 연장하려는 경우나 감사기구의 장의 의사에 반하여 면직하려는 경우에는 추천위원회의 동의와 지방의회의 승인을 얻어야 한다.
	(신설)	제92조의4(감사기구의 직원) ①감사기구의 직원은 감사관 또는 감사위원회의 위원장의 제청에 따라 지방의회의 의장이 임명한다. ②감사기구의 직원은 감사기구의 장의 명을 받아 감사에 관한 사무를 처리한다. ③감사직원의 임용․보수․복무․신분보장․징계 등 에 관 하 여 이 법 에 서 정 한 것 외 에 는 「지방공무원법」을 준용하여 지방자치단체의 조례로 정한다.
	(신설)	제92조의5(감사기구의 기능) ①감사기구는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 감사를 실시한다. 이 경우 그 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 감사기구에서 하는 것을 원칙으로 한다. 1.감사기구의 장의 직권에 따라 감사가 필요하다고 인정되는 경우 2.제41조에 따라 지방의회의 요구가 있는 경우 3.해당 지방자치단체의 장이 감사를 요청한 경우 4 . 중 앙 행 정 기 관 의 장 , 감 사 원 또 는 상 급 지방자치단체의 장이 감사를 요청한 경우 ②감사기구의 장은 감사를 실시한 후 감사결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 이 경우 제1항 제3호 및 제4호에 따라 감사를 실시한 경우에는 감사를 요청한 자에게도 감사결과를 보고하여야 한다. ③감사기구의 장은 감사결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있으면 지방자치단체의 장에게 시정요구 및 소속 공무원에 대한 징계요구를 할 수 있다. ④지방자치단체의 장은 제3항에 따라 시정요구 또는 징계요구를 받으면 이를 즉시 처리하고 그 결과를 감사기구의 장에게 통보하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 감사결과에 대하여 문제가 있다고 인정하면 이의제기를 할 수 있다.
	(신설)	제92조의6(감사의 생략 및 협조) ①감사원은 감사기구의 감사가 감사원이 정한 공공감사 기준에 따라 공정하게 이루어졌다고 인정되면 「감사원법」 제28조에 따라 해당 지 방 자 치 단 체 에 대 한 감 사 의 전 부 또 는 일부를 하지 아니할 수 있다. ② 감 사 원 , 중 앙 행 정 기 관 의 장 및 지방자치단체의 장은 필요한 경우에 감사의 중 복 을 피 하 기 위 하 여 감 사 기 구 의 장 과 협의하여야 한다. ③ 지 방 자 치 단 체 의 장 및 지 방 의 회 는 감사기구의 감사업무 수행과 감사결과 처리 등에 있어서 감사기구의 자율성을 존중하고, 그 업무 수행에 적극 협조하여야 한다.
20. 인사청문특별위원회의 설치(제57조의2 신설)	(신설)	제57조의2(인사청문특별위원회) ① 지방의회는 다음 각호의 후보자에 대한 인사청문을 위하여 인사청문특별위원회를 둔다. 1. 제110조제2항 단서에 따른 정무직 및 별정직 공무원으로 보하는 부단체장 후보자. 2. 지방자치단체장이 임명하는 지방공기업의 사장 후보자, 지방공단의 이사장 후보자 3. 기타 조례에서 정한 산하기관 장의 후보자 및 출자·출연기관 장의 후보자 ② 그 밖에 인사청문특별위원회의 구성과 운영 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
	(신설)	제110조의2(인사청문회) ① 지 방 자 치 단 체 의 장 은 정 무 직 과 별 정 직 지방공무원으로 보하는 부단체장에 대하여 제110조제3항에 따른 제청 전에 지방의회에 인사청문회의 실시를 요청하여야 한다. ② 지방의회는 인사청문요청안이 회부된 날부터 3 0 일 이 내 에 3 일 이 내 의 기 간 을 정하여 인사청문회를 실시하고, 인사청문특별위원회의 위원장은 인사청문회를 마친 날부터 3일 이내에 인사청문경과보고서를 지방의회의장에게 제출하고 본회의에 보고한다. ③ 인사청문회의 절차 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
21. 전문위원(제59조)	제59조(전문위원) ① 위원회에는 위원장과 위원의 자치입법활동을 지원하기 위하여 의원이 아닌 전문지식을 가진 위원(이하 "전문위원"이라 한다)을 둔다. ② 전문위원은 위원회에서 의안과 청원 등의 심사, 행정사무감사 및 조사, 그 밖의 소관 사항과 관련하여 검토보고 및 관련 자료의 수집·조사·연구를 한다. ③ 위원회에 두는 전문위원의 직급과 정수 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. (신설)	제59조(전문위원과 기타직원) ① 위원회에는 위원장과 위원의 자치입법활동을 지원하기 위하여 의원이 아닌 전문지식을 가진 위원(이하 "전문위원"이라 한다)과 필요한 경우 사무직원을 둘 수 있다. ② (현행과 같음) ③ 위원회에 두는 전문위원은 별정직공무원 또는 「지방공무원법」제25조의5에 따른 임기제 공무원으로 보하되 지방의회 의장이 임면한다. ④ 위원회에 두는 전문위원과 사무직원의 직급과 정수 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
22. 사무처 등의 설치(제90조)	제90조(사무처 등의 설치) ① ~ ③(생략) (신설)	제90조(사무처 등의 설치) ① ~ ③(현행과 같음) ④ 지방의회에 자치입법 및 정책에 관련된 사항을 조사·연구하고 관련정보 및 자료를 제공하는 등 의정활동을 지원하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 교육훈련기관과 연구기관 등을 둘 수 있다.
23. 사무직원의 정원과 임명(제91조)	제91조(사무직원의 정원과 임명) (신설) ① 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다. ② 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다. 다만, 지방자치단체의 장은 사무직원 중 별정직ㆍ기능직ㆍ계약직 공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임하여야 한다. 1. 별정직공무원 2.「지방공무원법」제25조의5에 따른 임기제공무원 3. 대통령령으로 정하는 일반직공무원 (신설)	제91조(사무직원에 대한 임용권 등) ① 지방의회의 의장은 「지방공무원법」제6조제1항에도 불구하고 사무직원에 대한 임용권을 가진다. 다만, 이 경우 사무직원의 임용 및 복무 등에 관하여는 조례로 정한다 ② (현행과 같음) ③ 지방의회의 의장은 조례에 따라 사무처장ㆍ사무국장 또는 사무과장에게 임용권의 일부를 위임할 수 있다. <단서삭제> ④ 지방의회의 의장은 제2항에 따라 임명하되, 다른 지방의회의 사무직원을 임명하고자 할 때에는 시․도지방의회인사교류협의회의 심의에 따라 그 소속 공무원을 임명할 수 있다. ⑤ 지방의회의 의장은 입법지원활동에 필요한 전문인력을 보강하기 위해 임기제공무원을 둘 수 있다.
	(신설)	제90조의2(지방의회인사교류협의회 설치 등) ①시․도 의회에 해당 지방의회 및 관할 구역의 지방의회 간에 사무직원의 인사교류를 협의하기 위하여 지방의회인사교류협의회를 둔다. ②시․도 의장과 관할 구역 의회 의장으로 구성하며, 시․도 의장이 당연직 의장이 된다. ③해당 지방의회 및 관할 구역의 지방의회 간에 사무직원의 인사교류 요청이 있을 시 이를 협의하여 실시한다.
24. 국가사무의 위임(제102조)	제102조(국가사무의 위임) 시·도와 시·군 및 자치구에서 시행하는 국가사무는 법령에 다른 규정이 없으면 시·도지사와 시장·군수 및 자치구의 구청장에게 위임하여 행한다. (신설)	제102조(국가사무의 위임) ① 국가 또는 시·도는 법령 또는 조례가 정하는 바에 의하여 시·도와 시·군·구에 국가 또는 시·도 사무를 위임하여 처리할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 국가 또는 시·도가 소관사무를 위임하는 경우에는 그 사무를 처리하는데 소요되는 비용을 전액부담하여야 한다.
25. 사무의 위탁시 벌칙 적용에서의 공무원의제(제104조의2 신설)	(신설)	제104조의2(사무의 위탁 시 벌칙 적용에서의 공무원 의제) 지방자치단체의 사무 중 업무의 수행에 공공성ㆍ공정성이 요구되는 사무를 행정기관이 아닌 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁할 때에는 벌칙 적용에서의 공무원 의제에 관한 사항을 관련 법률에 명시하여야 한다.
26. 부지사‧부시장‧부군수‧부구청장(제110조)	제110조(부지사·부시장·부군수·부구청장) ①∼⑤(생략) ⑥제1항제1호와 제2호에 따라 시·도의 부시장과 부지사를 2명이나 3명 두는 경우에 그 사무 분장은 대통령령으로 정한다. 이 경우 부시장·부지사를 3명 두는 시·도에서는 그 중 1명에게 특정지역의 사무를 담당하게 할 수 있다.	제110조(부단체장) ①∼⑤(현행과 같음) ⑥제1항제1호와 제2호에 따라 시·도의 부시장과 부지사를 2명이나 3명 두는 경우에 그 사무 분장은 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 부시장·부지사를 3명 두는 시·도에서는 그 중 1명에게 특정지역의 사무를 담당하게 할 수 있다.
27. 지방자치단체의 장의 권한대행 등(제111조)	제111조(지방자치단체의 장의 권한대행 등) ①(생략) ②지방자치단체의 장이 그 직을 가지고 그 지방자치단체의 장 선거에 입후보하면 예비후보자 또는 후보자로 등록한 날부터 선거일까지 부단체장이 그 지방자치단체의 장의 권한을 대행한다. <단서 신설> ③∼⑤(생략)	제111조(지방자치단체의 장의 권한대행 등) ①(현행과 같음) ②지방자치단체의 장이 그 직을 가지고 그 지방자치단체의 장 선거에 입후보하면 예비후보자 또는 후보자로 등록한 날부터 선거일까지 부단체장이 그 지방자치단체의 장의 권한을 대행한다. 다만, 지방자치단체의 장이 「공직선거법」제188조제2항 및 같은 법 제191조제3항에 따라 그 지방자치단체의 장 선거의 유일한 후보자가 되어 지방자치단체의 장 후보자에 대한 투표를 실시하지 아니하고 당선인으로 결정될 경우, 그 지방자치단체의 장이 유일한 후보자가 된 시각부터는 그러하지 아니하다. ③∼⑤(현행과 같음)
28. 행정기구와 공무원(제112조)	제112조(행정기구와 공무원) ①지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다. ②제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다. ③~⑥(생략)	제112조(행정기구와 공무원) ①지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원(지방의회 및 집행기관 소속 공무원을 말한다)을 둔다. ②제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비, 주민 수(시·군 및 자치구의 경우에는 해당 지방자치단체에 주민등록이 되어 있는 사람의 수와 제15조제1항제3호에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라있는 사람의 수를 더해서 산출한 수를 말한다) 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다. ③~⑥(현행과 같음)
29. 직속기관(제113조)	제113조(직속기관) 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도에 한한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.	제113조(직속기관) 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도에 한한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.
30. 사업소(제114조)	제114조(사업소) 지방자치단체는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 사업소를 설치할 수 있다.	제114조(사업소) 지방자치단체는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 지방자치단체의 조례로 사업소를 설치할 수 있다.
31. 출장소(제115조)	제115조(출장소) 지방자치단체는 원격지 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다.	제115조(출장소) 지방자치단체는 원격지 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다.
32. 합의제 행정기관(제116조)	제116조(합의제행정기관) ①지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다. ②제1항의 합의제행정기관의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이나 그 지방자치단체의 조례로 정한다.	제116조(합의제행정기관) ①지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법률이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다. ②제1항의 합의제행정기관의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
33. 건전재정의 운용(제122조)	제122조(건전재정의 운영) ①지방자치단체는 그 재정을 수지균형의 원칙에 따라 건전하게 운영하여야 한다. ②국가는 지방재정의 자주성과 건전한 운영을 조장하여야 하며, 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 아니 된다. ③ 국가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관의 신설ㆍ확장ㆍ이전ㆍ운영과 관련된 비용을 지방자치단체에 부담시켜서는 아니 된다. 1. 「정부조직법」과 다른 법률에 의하여 설치된 국가행정기관 및 그 소속 기관 2. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 법인ㆍ단체 또는 기관 3. 국가가 출자ㆍ출연한 기관(재단법인, 사단법인 등을 포함한다) 4. 국가가 설립ㆍ조성ㆍ관리하는 시설 또는 단지 등을 지원하기 위하여 설치된 기관(재단법인, 사단법인 등을 포함한다) ④ 국가는 제3항의 기관을 신설 또는 확장하거나 이전하는 위치를 선정할 경우 지방자치단체의 재정적 부담을 조건으로 하거나 입지 적합성의 선정항목으로 이용하여서는 아니 된다. (신설)	제122조(재정운영의 원칙) ①(현행과 같음) ②국가는 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 아니 된다. 국가가 그의 사무를 지방자치단체에 권한 이양 등의 방법으로 부담하게 할 경우에는 지방자치단체가 그 사무를 수행할 수 있는 충분한 재정을 지원하여야 한다. ③ (현행과 같음) ④ (현행과 같음) ⑤ 국가와 지방자치단체는 지방자치단체의 자주재원 확보를 위해 노력해야 한다.
34. 국가시책의 구현(제123조)	제123조 (국가시책의 구현) ①지방자치단체는 국가시책을 달성하기 위하여 노력하여야 한다. ②제1항에 따라 국가시책을 달성하기 위하여 필요한 경비에 대한 국고보조율과 지방비부담률은 법령으로 정한다.	제123조 (국가시책의 구현) ①지방자치단체는 국가시책을 달성하기 위하여 노력하여야 한다. ②제1항에 따라 국가시책을 달성하기 위하여 필요한 경비에 대해서는 법률로 정하되, 제165조에 따른 지방자치단체의 장 등의 협의체와 미리 협의하여야 한다.
35. 징방의회의 경비(제127조의2 신설)	(신설)	제127조의2 (지방의회의 경비) ①지방의회의 경비는 독립하여 지방자치단체예산에 이를 계상한다. ②지방의회 의장은 지방의회소관예산요구서를 작성하여 해당 지방의회의 운영위원회(운영위원회가 없는 경우에는 본회의)의 심사를 거쳐 지방자치단체의 장에 제출한다. 다만, 제127조제1항에서 정한 예산안 제출일 15일전까지 운영위원회 또는 본회의가 지방의회소관예산요구서의 심사를 마치지 못한 경우에는 지방의회 의장은 직접 지방의회소관예산요구서를 지방자치단체의 장에게 제출할 수 있다. ③제1항의 예산중에는 「지방재정법」제43조제1항에 따른 예비비를 둔다. ④지방자치단체의 장은 지방의회의 예산을 편성함에 있어 지방의회 의장의 의견을 최대한 존중하여야 한다. ⑤지방자치단체의 장은 지방의회소관세출예산요구액의 삭감에 대하여 의견을 구하고자 할 때에는 그 삭감내용 및 사유를 기재하여 제127조제1항에서 정한 예산안 제출일 7일전까지 송부하여야 한다. ⑥지방의회 의장은 제5항에 의한 송부가 있는 때에는 그 삭감내용에 대한 의견서를 제127조제1항에서 정한 예산안 제출일 1일전까지 지방자치단체의 장에게 송부한다.
36. 예산이 성립하지 아니할 때의 예산 집행(제131조 신설)	제131조(예산이 성립하지 아니할 때의 예산집행) 지방의회에서 새로운 회계연도가 시작될 때까지 예산안이 의결되지 못하면 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 1. 법령이나 조례에 따라 설치된 기관이나 시설의 유지·운영 2. 법령상 또는 조례상 지출의무의 이행 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속 (신설)	제131조(예산이 성립하지 아니할 때의 예산집행) ①지방의회에서 새로운 회계연도가 시작될 때까지 예산안이 의결되지 못하면 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 1. 법령이나 조례에 따라 설치된 기관이나 시설의 유지·운영 2. 법령상 또는 조례상 지출의무의 이행 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속 ②제1항에 따라 집행된 예산은 해당 회계연도의 예산이 성립되면 그 성립된 예산에 따라 집행된 것으로 본다.
37. 결산(제134조)	제134조 (결산) ①②(생략) ③제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	제134조 (결산) ①② (현행과 같음) ③제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
38. 지방세(제135조)	제135조 (지방세) 지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과·징수할 수 있다.	제135조 (지방세) 지방자치단체는 법률에서 정하는 바에 따라 조례로 지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 등을 정하여 부과․징수할 수 있다.
39. 공공시설(제144조)	제144조(공공시설) ①지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. (신설) ②제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다. ③제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다. (신설) (신설)	제144조(공공시설) ①지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. ②주민은 제1항의 공공시설을 이용할 권리가 있고, 정당한 이유 없이 이를 거부당하거나 부당하게 차별적인 취급을 받지 아니한다. ③제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다. ④제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다. ⑤지방자치단체는 다른 지방자치단체와의 협의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공공시설을 자신의 주민이 이용하게 할 수 있다. ⑥제2항에 따라 지방자치단체의 장으로부터 정당한 이유 없이 공공시설의 이용을 거부당하거나 부당하게 차별을 받은 사람은 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·도(이하 “시·도”라 한다)의 경우에 는 행정자치부에, 시·군·구의 경우에는 시·도에 이의를 제기할 수 있다.
40. 사무의 위탁(제151조)	제151조(사무의 위탁) ①지방자치단체나 그 장은 소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하게 할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 사무 위탁의 당사자가 시ㆍ도나 그 장이면 행정자치부장관과 관계 중앙행정기관의 장에게, 시ㆍ군 및 자치구나 그 장이면 시ㆍ도지사에게 이를 보고하여야 한다. ②지방자치단체나 그 장은 제1항에 따라 사무를 위탁하려면 관계 지방자치단체와의 협의에 따라 규약을 정하여 고시하여야 한다. ③(생략) ④지방자치단체나 그 장은 사무위탁을 변경하거나 해지하려면 관계 지방자치단체나 그 장과 협의하여그 사실을 고시하고, 제1항의 예에 따라 행정자치부 장관과 관계 중앙행정기관의 장 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다. ⑤(생략)	제151조(사무의 위탁) ①(현행과 같음) ②지방자치단체나 그 장은 제1항에 따라 사무를 위탁하려면 소속 자치단체 지방의회의 의결을 거친 후, 관계 지방자치단체와의 협의에 따라 규약을 정하여 고시하여야 한다. ③(현행과 같음) ④지방자치단체나 그 장은 사무위탁을 변경하거나 해지하려면 소속 지방자치단체 지방의회의 의결을 거친 후, 관계 지방자치단체나 그 장과 협의하여 그 사실을 고시하고, 제1항의 예에 따라 행정자치부장관과 관계 중앙행정기관의 장 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다. ⑤(현행과 같음)
41. 중앙‧비장협력회의의 설치(제165조의2 신설)	(신설)	제165조의2(중앙·지방협력회의의 설치) ①지방분권 정책의 종합적 추진과 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담에 관한 사항을 심의하기 위하여 대통령 소속으로 중앙·지방협력회의를 둔다. ②제1항에 따른 중앙·지방협력회의의 구성과 권한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
42. 국가의 지도‧감도 및 자치단체 사무에 대한 지도와 지원(제166조)	제9장 국가의 지도ㆍ감독 제166조(지방자치단체의 사무에 대한 지도와 지원) ①중앙행정기관의 장이나 시·도지사는 지방자치단체의 사무에 관하여 조언 또는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 위하여 필요하면 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수 있다. ②(생략)	제9장 국가와 지방자치단체간의 관계 제166조(지방자치단체의 사무에 대한 지도와 지원) ①중앙행정기관의 장이나 시·도지사는 지방자치단체가 요청하는 경우 그 사무에 관하여 조언 또는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 위하여 필요하면 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수 있다. ②(현행과 같음)
43. 중앙행정기관와 지방자치단체 간 협의조정(제168조)	제168조(중앙행정기관과 지방자치단체 간 협의조정) ①·②(생략) ③ 행정협의조정위원회의 위원은 다음 각 호의 사람이 되고, 위원장은 제3호에 따른 위촉위원 중에서 국무총리가 위촉한다. 1·2(생략) 3.그 밖에 지방자치에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 국무총리가 위촉하는 사람 4명 (신설) ④(생략)	제168조(중앙행정기관과 지방자치단체 간 협의조 정) ①·②(현행과 같음) ③행정협의조정위원회의 위원은 다음 각 호의 사람이 되고, 위원장은 제3호에 따른 위촉위원 중에서 국무총리가 위촉한다. 1·2(현행과 같음) 3.그 밖에 지방자치에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 국무총리가 위촉하는 사람 4명(이 중 2명은 전국시·도지사협의회 및 전국시·도의회의장 협의회가 추천한 자를 포함한다) ④ 행정협의조정위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다. ⑤ (현행 제4항과 같음)
44. 위법‧부당한 명령‧처분의 시정(제169조)	제169조(위법ㆍ부당한 명령ㆍ처분의 시정) ①지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정할 것을 명하고, 그 기간에 이행하지 아니하면 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 이 경우 자치사무에 관한 명령이나 처분에 대 하여는 법령을 위반하는 것에 한한다. ②지방자치단체의 장은 제1항에 따른 자치사무에 관한 명령이나 처분의 취소 또는 정지에 대하여 이의가 있으면 그 취소처분 또는 정지처분을 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있다.	제169조(위법ㆍ부당한 명령ㆍ처분의 시정) ①자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반된다고 인정되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정할 것을 명하고, 그 기간에 이행하지 아니하면 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 이 경우 자치사무에 관한 명령이나 처분에 대하여는 법령을 위반하는 것에 한한다. ②자치단체의 장은 제1항에 따른 자치사무에 관한 명령이나 처분의 취소 또는 정지에 대하여 이의가 있으면 그 취소처분 또는 정지처분을 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소(訴)를 제기할 수 있다.
45. 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사(제171조)	제171조(지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) ①행정자치부장관이나 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다. ②(생략)	제171조(자치단체의 자치사무에 대한 감사) ①행정자치부장관이나 시ㆍ도지사는 지방자치단체나 그 장이 위임받아 처리하는 사무에 한하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다. ②(현행과 같음)
46. 자치구의 재원(제173조)	제173조(자치구의 재원) 특별시장이나 광역시장은 「지방재정법」에서 정하는 바에 따라 해당 지방자치 단체의 관할구역 안의 자치구 상호 간의 재원을 조정하여야 한다.	제173조(자치구 간 재정격차 완화) ① 특별시장이나 광역시장은 해당 지방자치단체의 관할 구역 안의 자치구 간 재정자립도 차이를 완화하기 위하여 노력하여야 한다. ② 특별시장이나 광역시장은 해당 지방자치단체의 관할 구역 안의 자치구 간 재정자립도의 차이를 고려하여 이를 개선하기 위한 중장기계획을 수립하여 조례로 정하는 바에 따라 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

○ 평가와 도의 대응방안

- 헌법 개정의 중요성 : “지방자치법의 개선을 도모하는 가장 강력한 방안은, 지방분권의 이념을 선언하고 지방자치의 원칙과 방향을 명확히 제시하는 방향으로 헌법을 개정”(문상덕, 11쪽)하는 것이고, “지방자치법의 개정만으로 지방분권을 확보하기에는 한계가 있고, 헌법 하에서 지방분권과 관련된 많은 법률의 개정이 기본적으로 수반되어야 하며, 나아가 이들 법률들을 개정할 수 있는 정당성의 근거가 헌법에 마련”(강기홍, 261쪽)되어야 함

- 지방자치법 개정의 어려움 : 헌법 개정 전까지는 지방자치법 개정을 통한 자치분권의 실현을 위한 노력을 하여야 하나, 지방자치법이 매우 정치적인 법으로서 정파적 이해관계의 대립이 있다는 점, 지방자치법 중 개정되어야 할 내용은 매우 많고 또 개정 여부를 놓고 하나하나가 모두 쟁점으로 논란이 되고 있다는 점 등에 비추어 볼 때 쉽지 않은 일로 평가됨

- 현재로서는 전국 시‧도 의회 의장 협의회의 입법제안을 중심으로 지방자치법을 전체적으로 평가 분석하고, 나아가 시급히 개정되어야 할 조항을 확정하는 일이 필요하나, 시간‧재정적으로 상당한 노력이 필요함

(3) 지방재정법의 검토

○ 재정분권에 부적합한 지방재정법

- 현행 지방재정법은 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 목적으로 제정되었으나, 그 실질적인 내용은 지방재정의 자율성보다는 지방재정의 건전성 확보를 위한 입법적 개입이 그 주요 내용을 이루고 있음

- 지방재정법 상에 지방정부의 자율성을 제약하는 규정이 존재하기도 하고, 대통령령이나 행정안전부령에 위임하여 자율성을 제약하는 경우도 있음.

- 과거에는 강행규정으로 ‘ … 하여야 한다’로 되어 있던 것을 임의규정인 ‘ … 할 수 있다’로 개정된 경우가 있어 규정상으로는 지방정부의 자율성 제약이 완화된 것으로 보이나, 실제로는 이전과 동일한 수준으로 집행되고 있어 지방정부의 자율성은 계속 제약되고 있음

- 제5조(성과 중심의 지방재정 운용) ① 지방자치단체의 장은 재정활동의 성과관리체계를 구축하여야 한다.

② 지방자치단체의 장은 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 예산의 성과계획서 및 성과보고서를 작성하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 주요 재정사업을 평가하고 그 결과를 재정운용에 반영할 수 있다.

④ 성과 중심의 지방재정 운용을 위하여 필요한 그 밖의 사항은 행정안전부령으로 정한다.

- 제11조(지방채의 발행) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호를 위한 자금 조달에 필요할 때에는 지방채를 발행할 수 있다. 다만, 제5호 및 제6호는 교육감이 발행하는 경우에 한한다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 5. 13.>

1. 공유재산의 조성 등 소관 재정투자사업과 그에 직접적으로 수반되는 경비의 충당

2. 재해예방 및 복구사업

3. 천재지변으로 발생한 예측할 수 없었던 세입결함의 보전

4. 지방채의 차환

5. 「지방교육재정교부금법」 제9조제3항에 따른 교부금 차액의 보전

6. 명예퇴직(「교육공무원법」 제36조 및 「사립학교법」 제60조의3에 따른 명예퇴직을 말한다. 이하 같다) 신청자가 직전 3개 연도 평균 명예퇴직자의 100분의 120을 초과하는 경우 추가로 발생하는 명예퇴직 비용의 충당

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 지방채를 발행하려면 재정 상황 및 채무 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지방채 발행 한도액의 범위에서 지방의회의 의결을 얻어야 한다. 다만, 지방채 발행 한도액 범위더라도 외채를 발행하는 경우에는 지방의회의 의결을 거치기 전에 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 행정안전부장관의 승인을 받은 경우에는 그 승인받은 범위에서 지방의회의 의결을 얻어 제2항에 따른 지방채 발행 한도액의 범위를 초과하여 지방채를 발행할 수 있다.

- 제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도가 지정된 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

- 제18조(출자 또는 출연의 제한) ① 지방자치단체는 법령에 근거가 있는 경우에만 출자를 할 수 있다. <개정 2014. 5. 28.>

② 지방자치단체는 법령에 근거가 있는 경우와 제17조제2항의 공공기관에 대하여 조례에 근거가 있는 경우에만 출연을 할 수 있다. <신설 2014. 5. 28.>

③ 지방자치단체가 출자 또는 출연을 하려면 미리 해당 지방의회의 의결을 얻어야 한다.

- 제27조의5(국고보조사업의 이력관리) ① 행정안전부장관은 지방자치단체 국고보조사업의 신청 및 수행 상황을 점검하고 사업별로 이력을 관리하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 지방자치단체의 장 및 중앙관서의 장은 제24조, 제27조의4 및 「보조금의 관리에 관한 법률」 제12조제2항에 따라 행정안전부장관에게 보고 또는 통보를 할 때에는 지방자치단체 국고보조사업의 효율적인 관리를 위하여 행정안전부장관이 정하는 분류체계에 따라 제96조의2제1항에 따른 정보시스템을 통해서 하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 행정안전부장관은 지방자치단체 국고보조사업의 원활한 관리를 위하여 관계 중앙관서의 장과 협의하여 관련 정보시스템 간 정보공유체계를 구축하여야 한다.

- 제27조의8(국고보조사업 집행 관리 등) ① 행정안전부장관은 지방자치단체에서 수행하는 국고보조사업에 대하여 지방자치단체 및 관계 중앙관서의 장에게 자료의 제출을 요구할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 기관은 이에 따라야 한다. <개정 2017. 7. 26.>

② 행정안전부장관과 관계 중앙관서의 장은 국고보조사업의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 지방자치단체에서 수행하는 국고보조사업의 수행 상황을 조사하고 점검할 수 있다.

- 제33조(중기지방재정계획의 수립 등) ① 지방자치단체의 장은 지방재정을 계획성 있게 운용하기 위하여 매년 다음 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 중기지방재정계획을 수립하여 예산안과 함께 지방의회에 제출하고, 회계연도 개시 30일 전까지 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 중기지방재정계획(이하 "중기지방재정계획"이라 한다)을 수립할 때에는 행정안전부장관이 정하는 계획수립 절차 등에 따라 그 중기지방재정계획이 관계 법령에 따른 국가계획 및 지역계획과 연계되도록 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 중기지방재정계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <신설 2014. 5. 28.>

1. 재정운용의 기본방향과 목표

2. 중장기 재정여건과 재정규모전망

3. 관련 국가계획 및 지역계획 중 해당 사항

4. 분야별 재원배분계획

5. 예산과 기금별 운용방향

6. 의무지출(법령 등에 따라 지출과 지출규모가 결정되는 지출 및 이자지출을 말하며 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다. 이하 같다)의 증가율 및 산출내역과 재량지출(의무지출 외의 지출을 말한다. 이하 같다)의 증가율에 대한 분야별 전망과 근거 및 관리계획

7. 제59조에 따른 지역통합재정통계의 전망과 근거

8. 통합재정수지[일반회계, 특별회계 및 기금을 통합한 재정통계로서 순(純) 수입에서 순 지출을 뺀 금액을 말한다] 전망과 관리방안

9. 투자심사와 지방채 발행 대상사업

10. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

④ 행정안전부장관은 매년 중기지방재정계획의 수립에 필요한 다음 각 호의 사항이 포함된 지침을 지방자치단체에 통보할 수 있다. <신설 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

1. 국가의 재정운용방향

2. 관련 국가계획 및 지역계획

3. 중기지방재정계획의 수립에 필요한 그 밖의 정보

4. 중기지방재정계획 수립의 기준

- 제37조(투자심사) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사전에 그 필요성과 타당성에 대한 심사(이하 "투자심사"라 한다)를 하여야 한다.

1. 재정투자사업에 관한 예산안 편성

2. 다음 각 목의 사항에 대한 지방의회 의결의 요청

가. 채무부담행위

나. 보증채무부담행위

다. 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 예산 외의 의무부담

② 지방자치단체의 장은 총 사업비 500억원 이상인 신규사업(제1항제2호 각 목에 따른 부담의 대상인 사업을 포함한다)에 대해서는 행정안전부장관이 정하여 고시하는 전문기관으로부터 타당성 조사를 받고 그 결과를 토대로 투자심사를 하여야 한다. 다만, 「국가재정법」 제38조에 따른 예비타당성조사를 실시한 경우 타당성 조사를 받은 것으로 본다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 제2항에 따른 타당성 조사의 절차ㆍ방법 및 비용의 납부절차 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다.

- 제37조의3(주요 사업의 공개) 지방자치단체의 장은 투자심사를 하거나 지방채를 발행하여 시행하는 사업에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 추진상황 및 담당자 명단을 공개하여야 한다.

[본조신설 2014. 5. 28.]

- 제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등) ① 행정안전부장관은 국가 및 지방 재정의 운용 여건, 지방재정제도의 개요 등 지방자치단체의 재정운용에 필요한 정보로 구성된 회계연도별 지방자치단체 재정운용 업무편람을 작성하여 지방자치단체에 보급할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 행정안전부장관은 지방자치단체의 건전한 재정지출에 필요한 기준을 정하여 지방자치단체에 통보할 수 있다. <신설 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

- 제44조의2(예산안의 첨부서류) ① 예산안에는 다음 각 호의 서류가 첨부되어야 한다. 다만, 수정예산안 또는 추가경정예산안을 제출하는 경우에는 그 일부 또는 전부를 생략할 수 있다.

1. 재정운용상황개요서

2. 세입ㆍ세출예산 사업별 설명서

3. 계속비사업에 대한 설명서, 지출상황 및 투자계획

4. 채무부담행위에 대한 설명서, 지출상황 및 전망금액

5. 「지방세특례제한법」 제5조에 따른 지방세지출보고서(추정액 기준)

6. 제59조에 따른 지역통합재정통계 보고서(예산액 기준)

7. 성인지 예산서

8. 성과계획서

9. 예산정원표 및 편성기준 단가

10. 명시이월 명세서

11. 중기지방재정계획서

12. 공유재산 관련 서류

13. 회계와 기금 간의 이전 관련 서류

14. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류

② 제1항제1호에 따른 재정운용상황개요서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

1. 행정안전부령으로 정하는 재정지표

2. 통합부채[「지방공기업법」에 따른 지방공기업(이하 "지방공기업"이라 한다) 및 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 출자기관ㆍ출연기관(이하 "지방자치단체 출자ㆍ출연기관"이라 한다)의 부채를 포함한 부채를 말한다. 이하 같다]

3. 우발부채(보증ㆍ협약 등에 따라 지방자치단체의 부채로 바뀔 가능성이 있는 것을 말한다. 이하 같다)

4. 의무지출과 재량지출의 비중

5. 재정운용 관련 감사원 등의 감사결과

6. 지방교부세 감액사항

7. 재정분석 및 재정진단 내용

8. 지방세지출현황

9. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

- 제54조(재정 운용에 관한 보고 등) 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 예산, 결산, 출자, 통합부채, 우발부채, 그 밖의 재정 상황에 관한 재정보고서를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. 이 경우 시ㆍ군 및 자치구는 시ㆍ도지사를 거쳐 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

[전문개정 2011. 8. 4.]

- 제55조(재정분석 및 재정진단 등) ① 행정안전부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제54조에 따른 재정보고서의 내용을 분석하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 행정안전부장관은 제1항에 따른 재정분석 결과 재정의 건전성과 효율성 등이 현저히 떨어지는 지방자치단체에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 재정진단을 실시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 행정안전부장관은 제2항에 따른 재정진단 결과를 토대로 해당 지방자치단체에 재정건전화계획의 수립 및 이행을 권고하거나 재정 건전화를 위하여 필요한 사항을 지도할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

제55조(재정분석 및 재정진단 등) ① 행정안전부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제54조에 따른 재정보고서의 내용을 분석하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 행정안전부장관은 지방자치단체의 재정 상황 중 채무 등 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 재정위험 수준을 점검하여야 한다. <개정 2018. 3. 27.>

③ 행정안전부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방자치단체에 대하여 제56조제1항에 따른 지방재정위기관리위원회(이하 "지방재정위기관리위원회"라 한다)의 심의를 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 재정진단을 실시할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>

1. 제1항에 따른 재정분석 결과 재정의 건전성과 효율성 등이 현저히 떨어지는 지방자치단체

2. 제2항에 따른 점검 결과 재정위험 수준이 대통령령으로 정하는 기준을 초과하는 지방자치단체

④ 행정안전부장관은 제1항 및 제3항에 따른 재정분석 결과와 재정진단 결과를 공개할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>

- 제55조의2(재정위기단체의 지정 및 해제) ① 행정안전부장관은 제55조제1항 및 제2항에 따른 재정분석 및 재정진단 결과 등을 토대로 재정위험 수준이 심각하다고 판단되는 지방자치단체를 제56조에 따른 지방재정위기관리위원회의 심의를 거쳐 재정위기단체로 지정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 행정안전부장관은 제1항에 따라 지정된 재정위기단체의 지정사유가 해소된 경우에는 제56조에 따른 지방재정위기관리위원회의의 심의를 거쳐 그 지정을 해제할 수 있다. <신설 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 재정위기단체의 지정 및 해제의 기준 및 절차 등은 대통령령으로 정한다. <개정 2014. 5. 28.>

[본조신설 2011. 3. 8.]

[제목개정 2014. 5. 28.]

제55조의2(재정위기단체와 재정주의단체의 지정 및 해제) ① 행정안전부장관은 제55조제1항에 따른 재정분석 결과와 같은 조 제3항에 따른 재정진단 결과 등을 토대로 지방재정위기관리위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호의 구분에 따라 해당 지방자치단체를 재정위기단체 또는 재정주의단체(財政注意團體)로 지정할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>

1. 재정위기단체: 재정위험 수준이 심각하다고 판단되는 지방자치단체

2. 재정주의단체: 재정위험 수준이 심각한 수준에 해당되지 아니하나 지방자치단체 재정의 건전성 또는 효율성 등이 현저하게 떨어졌다고 판단되는 지방자치단체

② 행정안전부장관은 제1항에 따라 지정된 재정위기단체 또는 재정주의단체의 지정사유가 해소된 경우에는 지방재정위기관리위원회의 심의를 거쳐 그 지정을 해제할 수 있다. <신설 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2018. 3. 27.>

③ 제1항 및 제2항에 따른 재정위기단체 또는 재정주의단체의 지정 및 지정 해제의 기준ㆍ절차, 그 밖에 재정위기단체 또는 재정주의단체의 지정 및 지정 해제에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2018. 3. 27.>

[본조신설 2011. 3. 8.]

- 제60조의3(긴급재정관리단체의 지정 및 해제) ① 행정안전부장관은 지방자치단체가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여 자력으로 그 재정위기상황을 극복하기 어렵다고 판단되는 경우에는 해당 지방자치단체를 긴급재정관리단체로 지정할 수 있다. 이 경우 행정안전부장관은 긴급재정관리단체로 지정하려는 지방자치단체의 장과 지방의회의 의견을 미리 들어야 한다. <개정 2017. 7. 26.>

1. 제55조의2에 따라 재정위기단체로 지정된 지방자치단체가 제55조의3에 따른 재정건전화계획을 3년간 이행하였음에도 불구하고 재정위기단체로 지정된 때부터 3년이 지난 날 또는 그 이후의 지방자치단체의 재정위험 수준이 재정위기단체로 지정된 때보다 대통령령으로 정하는 수준 이하로 악화된 경우

2. 소속 공무원의 인건비를 30일 이상 지급하지 못한 경우

3. 상환일이 도래한 채무의 원금 또는 이자에 대한 상환을 60일 이상 이행하지 못한 경우

제60조의4(긴급재정관리인의 선임 및 파견) ① 행정안전부장관은 국가기관 소속 공무원 또는 재정관리에 관한 업무 지식과 경험이 풍부한 사람을 긴급재정관리인으로 선임하여 긴급재정관리단체에 파견하여야 한다. <개정 2017. 7. 26.>

② 행정안전부장관은 제1항에 따라 긴급재정관리인을 선임하려면 미리 지방재정위기관리위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. <개정 2017. 7. 26.>

③ 긴급재정관리인은 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 제60조의5에 따른 긴급재정관리계획안의 작성 및 검토

2. 제60조의6에 따른 긴급재정관리계획의 이행상황에 대한 점검 및 보고ㆍ자료제출 요구

3. 그 밖에 긴급재정관리단체의 재정위기 극복을 위하여 필요한 업무

- 제87조의3(지방재정건전성의 관리) ① 지방자치단체의 장은 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 매년 다음 각 호의 사항이 포함된 재정건전성관리계획을 수립하여 시행하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

1. 전전년도 및 전년도 통합부채와 우발부채의 변동 상황

2. 해당 회계연도의 통합부채와 우발부채의 추정액

3. 해당 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 통합부채와 우발부채의 변동 전망과 근거 및 관리계획

4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

② 행정안전부장관은 지방재정건전성 관리제도의 운영에 있어서 특별한 사유가 없으면 통합부채와 우발부채를 모두 고려하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 행정안전부장관은 통합부채, 우발부채의 체계적 관리에 필요한 사항을 지방자치단체에 통보하여야 한다.

○ 지방정부 자율성 제약 규정들

○ 도의 대응방안

① 독자적 예산편성권 차원: 제33조(중기지방재정계획의 수립 등), 제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등), 제44조의2(예산안의 첨부서류), 제54조(재정 운용에 관한 보고 등), 제17조(기부 또는 보조의 제한), 제18조(출자 또는 출연의 제한)은 지방정부의 독자적인 예산편성권을 제약하므로, 재정분권이 제대로 이뤄지기 위해서는 후견인적 보고/지침 통제를 거둬들여야 함을 주장할 필요성이 있음

② 독자적 성과관리 차원: 제5조(성과 중심의 지방재정 운용), 제37조(투자심사), 제87조의3(지방재정건전성의 관리), 제55조(재정분석 및 재정진단 등), 제55조의2(재정위기단체의 지정 및 해제),  제60조의3(긴급재정관리단체의 지정 및 해제), 제27조의5(국고보조사업의 이력관리),  제27조의8(국고보조사업 집행 관리 등), 제37조의3(주요 사업의 공개), 제17조(기부 또는 보조의 제한), 제18조(출자 또는 출연의 제한)은 지방정부의 재정 건전성을 확보하려는 국가 차원의 제도적 장치라고 할 수 있으나, 지방정부의 독자적인 성과관리에는 오히려 마이너스 요소이므로 폐지나 개정을 주장할 필요성이 있음

③ 독자적 차입권 차원: 제11조(지방채의 발행), 제55조의2(재정위기단체의 지정 및 해제), 제87조의3(지방재정건전성의 관리), 제37조의3(주요 사업의 공개)는 지방정부의 독자적 차입권을 제약하므로, 재정분권을 제대로 하기 위해서는 폐지나 개정을 주장할 필요성이 있음

(4) 지방일괄이양법안(「중앙행정 권한 및 사무 등의 지방일괄이양을 위한 관계법률 정비와 지원에 관한 법률안」의 약칭임)의 검토

○ 등장 배경

- 자치단체의 사무 중 “2002년 총 41,603개 사무 중 국가사무가 30,240개로 전체의 72.7%를 차지하고 자치사무는 11,363개로 전체의 27.3%”(이지은, 10쪽)이고, “2009년에는 총조사결과 42,316개 사무 중 국가사무가 30,325개로 71.7%, 자치사무가 11,991개로 28.3%”(이지은, 11쪽)임

- 그동안 꾸준히 지방일괄이양법 제정을 추진하여 왔으나, 상임위 소관주의 위배, 국회임기 만료 등으로 이루어지지 못하였음

- 2017년 “「지방분권 및 지방행정체계 개편에 관한 특별법」 제11조에 따라서 지방이양이 이미 결정됐으나 중앙 업무 소관부서의 소극적 태도로 아직 이양이 완료되지 않은 사무들을 일괄 이양할 수 있도록 하는 것”(이지은, 13쪽)을 내용으로 하는 지방일괄이양법의 제정을 재추진하고 있음

○ 현황

- 2018. 7. 31. 대통령 소속 지방분권위원회는 국가사무의 지방이양을 위해 관계 법률을 일괄 개정하는 ‘지방이양일괄법(일괄법)’ 제정안을 마련했다고 발표함

- 이에 대하여는 예산 없이 책임만 넘긴다는 비판이 제기되고 있음

○ 도의 대응방안

- 국가사무의 지방이양은 지방분권실현을 위해 바람직함

- 예산이 수반되지 아니할 경우 많은 문제가 예정됨

- 법안에는 “이양된 사무가 원활하게 추진될 수 있도록 사무 이양에 따른 행‧재정 지원 등을 관계법령에 반영토록 명시”(이지은, 14쪽)하고 있으나, 개별 법령의 개정과 국회의 예산통과가 필요함

- 인력과 예산 수반이 없는 국가사무의 지방이양이 되지 않도록 입법적 노력을 경주하여야 할 것임

5. 충남도정의 역사와 방향 분석

1) 민선1기-3기 심대평 지사

O 도정구호와 방침

심대평 지사는 민선1기와 2기인 1995년 7월부터 2002년 6월까지는 “4천만이 살고 싶은 충남건설”이라고 하는 도정구호를 가지고 도정방침으로서는 “인본행정의 구현, 지역경제의 육성, 개발보전의 조화, 충남정신의 발양”이라고 하였음

그러다가 민선3기인 2002년 7월부터 2006년 3월 24일까지는 도정구호로서는 “4천만이 살고 싶은 충남건설”로서 민선1기와 2기와 동일하지만, 도정방침은 “충남정신의 발양, 참여복지구현, 미래인재양성, 지역균형발전”으로 변경하였음

민선3기의 특징은 충남정신의 발양이라고 하는 추상적인 도정방침이 앞으로 제시되고, 지역균형발전과 참여복지구현을 새롭게 제시한 점이 특징임

O 주요 정책

2006년 2월에 균형발전을 위하여 도청이전계획을 발표하였음. 그 외에 백제역사문화관을 2096년 3월에 부여군 규암면에 개관하였음

중국 산동성과의 관광활성화를 위한 노력을 하였음

O 주요 성과

국가 및 지역균형발전의 기반강화를 위하여 도청이전 예정지를 2006년 2월 13일에 결정하였고, 상대적 낙후지역인 서남부권의 발전전략을 수립하였음. 이를 위하여 국방대학교 논산이전추진과 금강권 광역복합걔발계획을 수립하고, 서천군 내포문화권 포함하여 개발촉진지구로 지정하였음. 또 행정도시 건설을 지원하기 위하여 맞춤식의 보상을 추진하였음

또 동북아 경제중심지로 도약기반을 확충하기 위하여, 수출 400억불 시대를 열었고, 외자유치 12억 7천만달러로서 제조업분야 전국1위를 하였음. 또 현대제철의 일관제출소를 700만톤 규모로 착공하였고, 디스플레이 산업 지원센터를 건립하여 474억원을 2006년 10월에 투자하였음

개방화로 인하여 어려움에 있는 농어업의 새로운 비전을 제시하기 위하여, 2006년 금산세계인삼EXPO를 개최하였고, 관람객 190만명, 인삼매출 3,000억원, 수출상담 2천2백만달러에 이르렀음. 또 2006년 벤처농업박람회를 성공적으로 개최하였고, 축산기술연구소, 수산연구소를 개소하였음

성과중심의 도정운영체계 구축을 위하여, 충남개발공사설립을 추진하였고, 도산하기관에 대한 경영평가를 실시함

현안사업으로서 안면도 관광지에 우선협상대상자를 선정하였고, 백제문화제를 공주와 부여에서 동시에 개최하였음. 석문국가산업단지의 평당 조성가를 71만원에서 60만원으로 낮추었음

O 자치분권관련의 특징

2006년 1월에는 혁신분권연구단에서 부시장, 부군수 등 120여명이 참여하여, 도와 시군의 행정혁신토론회를 가짐

도민의 도정참여확대를 위하여 분권시대를 선도하기 위한 자치역량강화를 위해, 도민 만족도조사실시, 시군초도방문을 실시하여 건의사항을 수렴하였고, 계층별 도민과의 대화 15회, 공무원 혁신아카데미 운영을 하였음. 그 외에도 충남발전연구원의 연구기반강화를 위해 성과관리 시스템을 도입함

2) 민선4기 이완구 지사

O 도정구호와 방침

이완구지사는 민선4기인 2006년 7월부터 2009년 12월 13일까지의 재임기간중에 도정구호로서 “한국의 중심, 강한 충청도”를 제시하였고, 도정방침으로서 “균형있는 지역발전, 함께하는 복지사회, 활력있는 농어촌, 역동적인 산업경제, 건강한 자연환경”으로 제시하였음

균형있는 지역발전과, 함께하는 복지사회와 같이 균형발전과 복지정책을 중시하겠다는 것은 민선 3기를 이어면서도, 차이점은 활력있는 농어촌과 역동적인 산업경제와 같은 지역발전의 문제를 도정의 방침으로 추가한 것이 특징임

도정의지로서는 “창의와 도전의 실천행정”을 도정기조로 하여, 전국 최초로 “실국장 책임경영제”를 실시하여 행정의 효율성과 능률성을 제고하고 연말에 그 결과를 분석하여 지역경쟁력 제고를 위한 노력을 배가하여, 명품도정구현과 도민의 삶의 질을 높여 나감

O 주요 정책

도민의 숙원사업이었던 도청이전을 본격적으로 추진하였고, 도내의 서남부권 발전전략 수립과 도내 1시간대 생활권 실현을 위하여 교통망을 확충하였음

또 외자유치와 수출을 통한 경제기반 강화와 3새 전략산업의 성장동력 기반을 조성하여, 전통농업도에서 첨단산업중심의 도로 변화시키고 있고, 충남도가 경제성장률, 무역수지 흑자액, 제조업 외자유치에서 전국1위에 이르게 함

또 농업분야에서도 쌀생산  10년 연속 전국1위를 달성하였고, 매향딸기는 한국 품종대상을 수상하였고, 쌀품평회에서도 충남쌀이 최우수로 선정되기도 함

행정관리를 위한 정책으로서 성과중심의 도정운영체계를 구축하였고, 혁신역량강화를 위해 지방재정운영평가에서 전국 1위에 선정되기도 함

O 10대전략과제

이완구지사 재임시기의 전략과제로서는 첫째, 행정도시, 도청신도시로의 신성장 동력창출, 둘째, 도내1시간 생활권 기반구축, 셋째, 농수축산업의 선진화 및 수출산업화, 넷째, 미래성장산업 육성으로 지역경제 활성화 다섯째, 문화예술 인프라 확충과 관광산업 육성, 여섯째, 사랑과 희망의 건강한 복지공동체 구현, 일곱째, 자연환경 지역통합 네트워크 구축 여덟째, 재해 재난 예방으로 도민생활안전확보, 아홉째, 인재육성 및 U-충남으로 활기찬 미래준비, 열째, 성과중심의 신경영행정추진을 들 수 있음

8대 역점시책으로서는 다음과 같은 것을 제시하고, 이를 추진하였음

이 시책은 2009년에는 다소 변화가 있었음. 즉 행정도시 도청신도시로 신성장 동력 창출, 도내 1시간 생활권 기반구축, 농수축산업의 선진화 및 수출산업화, 미래성장산업 육성으로 지역경제 활성화, 문화예술 인프라 확충과 관광산업 육성, 사랑과 희망의 건강한 복지공동체 구현, 자연환경 지역통합 네트워크 구축, 재해재난예방으로 도민생활안전확보, 인재육성 및 U-충남으로 활기찬 미래준비, 성과중심의 신경영행정추진 으로 변화되었음.

시책 1: 도청신도시 행정도시 건설로 신성장동력 창출

시책 2: 동북아 경제중심지 도약기반 확충

시책 3: 개방화에 대응한 농어업 경쟁력 강화

시책 4: 세계적 수준의 문화 관광산업 육성

시책 5: 도민의 복지증진과 쾌적한 환경 보전

시책 6: 지역특화발전을 통한 지역균형발전 촉진

시책 7: 재해 재난으로부터 도민안전 확보

시책 8: 도민과 함께 하는 자치역량 강화

O  주요성과

성과중심의 도정운영 체계를 구축하여 도정의 생산성을 제고하기 위하여 충남개발공사 설립을 추진하여, 도청이전사업, 택지개발 등을 추진함

현안사업의 해결을 위하여 안면도 관광지를 우선협상 대상자로 선정하였고, 백제문화제를 공주와 부여에서 동시에 개최하였음. 또 석문국가산업단지의 평당 조성가를 71만원에서 60만원으로 낮추도록 해수부와 협의하였음

충청선과 서해선 철도의 예비타당성 조사에 착수하였고, 저출산 고령화대책 시행계획을 수립하여 67개사업을 추진하고, 국제결혼가정 행복가꾸기 사업도 추진하였음

지역인재육성을 위하여 도내 초중고 급식비를 120억원 지원하였고, 도비 해외유학 장학생제도를 도입하여 석사과정 2년을 실시함. 또 어린이 인성학습원을 개원하여 체계적인 어린이 인성함양 교육을 실시함

도민의 도정참여 확대를 통하여 정책개발과 분권시대를 선도할 자치역량강화를 위하여 민선4기 주요시책 만족도 조사, 시도초도방문을 통하여 423개의 건의사항을 수렴하였고, 계층별로 도민과의 대화를 통하여 15회 200건의 건의사항을 수렴함. 또 공무원 혁신아카데미 운영을 13회하였고, 민간위탁 특별교육에 400명이 참여하였음

충남발전연구원의 연구기반을 강화하기 위하여 성과관리시스템을 도입하였음

한편 2007년말에는 서해안을 덮은 석유오염으로 큰 재앙이 발생하였지만, 200만도민과 130만 자원봉사자의 도움으로 7개월만에 해수욕장을 개장하는 기적을 일으키기도 하였음

그 외 전국최초로 원산지 표시 단속 특별사법경찰제도를 운영하였고, 고려인삼 등 농수산물 수출 3500억원, 농산물 직거래 1조원 돌파 등의 성과를 이루기도 하였음. 외자유치와 기업유치로 2009년 대통령상을 수상하였고, 백재역사재현단지에 민자 3100억원을 유치하였음

O 자치분권관련의 특징

도민과 함께 자치역량의 강화를 시책으로 제시하면서, 자치분권의 기반강화를 제시하였지만, 지속적으로 이어지지 못함. 구체적인 내용에서도 정책서포터즈 700명과 연찬회를 가진다든지, 도내 간부공무원 80여명과 함께 통계에 대한 중요성인식을 위한 교육을 하는 것이었음. 더구나, 이 시책은 2009년 도정백서에 의하면 폐지되고, 인재육성과 성과중심의 신경영행정추진 등으로 바뀌었음

3) 민선5-6기 안희정 지사

O 도정구호와 방침

안희정 지사는 민선 6기와 6기에 걸친 2010년 1월부터 2018년 3월 5일까지 재임하였고, 도정구호는 “행복한 변화, 새로운 충남”으로 하고, 도정방침으로서는 “대화와 소통, 공정과 투명, 견제와 균형, 참여와 창의”를 민선 5기의 방침으로 하였음. 6기에는 기본적으로 대화와 소통, 공정과 투명은 그대로 이어가면서도 “참여와 자치” “상생과 균형”을 추가하였다는 점이 특징임

즉 민선6기의 도정방침은 “대화와 소통, 참여와 자치, 공정과 투명, 상생과 균형”을 제시하였음

도정운영방향으로서 3대 혁신과 3대 행복을 제시함. 3대 혁신을 행정혁신, 자치혁신, 3농혁신이고, 3대 행복은 성장, 환경, 권리의 분야를 제시함

	자치	행정	3농
3대혁신	참여와 자치 거버넌스 자치공동체	행정의 신뢰 자기주도적 행정업무 협업 행정혁신 내재화	지속가능한 농업 살기좋은 농촌 행복한 농어업인
3대 행복	안전 보육 평생교육 인권, 약자보호 응급의료 양성평등 체육	충남경제발전비전 산업기반 신성장동력 문화관광콘텐츠산업	물복지 쾌적한 도시 주거환경 기후변화 에너지 문화부흥
	권리	성장	환경

O 주요정책

2017년의 도정운영의 3대핵심과제로서는 도민들의 소중한 생명과 재산을 안전하게 보호하고, 경제위기 조기경보시스템 구축 및 대응, 지역현안 국가정책화 및 안정적 도정운영을 제시함

이와 함께 중점을 둘 과제로서 현재-미래세대가 지속가능한 발전토대를 마련하고, 서해안을 국토의 중심으로 육성하며, 21세기에 부합하는 농업혁신 모델을 구체화함. 또 문화자산을 활용한 풍요로운 삶의 여건을 조성하고자 함

O 주요 성과

2016년도의 주요한 성과로서는 다음과 같은 것을 예로 들 수 있음. 서산대산항에 중국과 국제여객선 취항이 확정되었고, 충남교통지도가 천지개벽할 수 있는 도로, 철도, 공항 등에 11조 6240억원이 확정되었음

무역수지흑자가 445억달러였고, 외자유치가 6억8천만달러로 6800개의 일자리가 창출되어 충남경제를 활성화하고 견인하였음

충남의 기업은 445억달러의 흑자를 거두어 전국무역흑자 1위를 기록함. 국내외 기업들이 2조원이 넘는 투자를 충남에 하였고, 1만 5천여 일자리를 만들었음. 미래산업인 수소차, 융복합 디스플레이, 이차전지산업의 토대를 마련함

안전충남비전 2050의 수립으로 한발 빠른 재해대응으로 인명피해제로를 지향하고 있음. 그리고 섬주민의 건강파수꾼으로서 바다 위 종합병원으로서 충남병원선을 도입하였고, 119구급서비스 개선으로 심정지환자 소생률 도단위 1위를 달성, 양성평등비전 2030의 수립으로 인권정책 추진으로 도민행복기반을 마련하였음

생태환경측면에서는 연안하구 생태복원과 지하수 총량관리로 건강한 생태환경을 조성하였음

이외에도 청렴도 전국2위로 깨끗하고 투명한 충남을 실현하였고, 공약평가 6년연속 SA, 정부3.0최우수, 인사혁신 최우수 등으로 행정혁신을 선도하였음

O 자치분권관련의 특징

지방정부로서 충청남도는 도정의 운영경험을 바탕으로 주민자치와 지방분권과 관련하여 중앙정부에 지속적으로 제도개혁을 요구해왔음

첫째로 동네자치의 확산을 강조하고 이를 뒷받침할 재정기반 시스템의 구축을 위해 주민세를 ‘동네자치세’로 개편하자는 제안을 하였음. 즉 지역주민을 위한 실질적인 자치는 동네단위로 이루어지는 자치를 통해 구현되고, 동네 자치의 온전한 시행을 위해서는 주민의 참여와 함께 관련 비용을 적절하게 조달할 수 있는 재정기반을 갖추어야 함

현재의 주민세는 지방세로서 누구나 같은 액수를 내는 주민세 균등분으로서 지역공동체 각 구성원에게 부과하는 회비 성격을 가지고 있고, 비과세 감면이 거의 없기에, 이 세수를 주민들이 동네자치를 위해 사용할 수 있는 동네자치세로 개편하자는 제안을 하였음. 이것은 주민자치에 세원분권을 결합한 것으로서 충남도만의 독특한 자치분권 제안임

둘째는 특별지방행정기관의 지방이양을 강하게 요구하였음. 현장밀착형 행정서비스를 제공하기 위해서는 특별지방행정기관의 지방이양이 필요하고, 이 중 지방중소기업청, 지방노동청, 지방노동위원회, 지방보훈청, 지방국토관리청, 지방해양수산청, 지방환경청 등 7개의 기관을 지방정부로 이양시켜야 한다는 것임

특히 특별지방행정기관의 지방이양은 역대 정부가 지속적으로 추진하겠다고 공약한 것임에도 불구하고, 진전이 없는 과제인데, 이를 충남도가 선도적으로 현장필요성에 입각하여 중앙정부에 강하게 요구하려는 것임

셋째로 충남도가 자치분권을 위하여 제안한 것은 제2국무회의 제도의 신설임. 즉 중앙정부와 지방정부의 협력관계를 제도화하고, 지역의 국정참여를 보장하기 위하여 지방정부가 중앙정부와 대등한 관계에서 정책을 협의하고 결정할 공식적인 기구를 제도화하자는 것임

이 문제의 해결을 위하여 대통령과 국무위원들로 구성된 국무회의와 비슷한 권한을 가지는 제2국무회의를 구성하자는 것으로 여기에는 대통령과 관계부처장관, 지역의 대표자인 시도지사로 구성하여 지방정책에 관련된 의사결정을 하도록 하자는 것임

이리하여 제2국무회의의 기능은 중앙정부와 지방정부의 역할과 재원분담, 지방자치제도, 재정 세제 교육 복지 산업 등 지방에 영향을 미치는 사안에 대한 심의기능을 가지도록 하는 것임

넷째로 충남도가 자치분권과 관련하여 획기적인 제안의 하나가 물관리의 자치분권을 제안한 것임. 즉 현재의 물관리는 중앙정부부처들간의 ‘할거주의’로 운영되고 있어, 지역차원에서의 종합적인 물관리가 어려움

즉 국내 물관리는 중앙정부가 주도하고 있고, 그 당시의 수량관리는 국토교통부가(현재는 환경부로 이관되었음), 수질관리는 환경부가, 농업용수는 농림수산식품부가, 방재는 행정안전부가 담당하는 등 각기 다른 중앙부처가 관여하고 있고, 지방자치단체와는 협력이 제한되어 있어 정책 집행의 효율성이 떨어짐

이에 충남도는 물관리를 부처단위로 나눌 것이 아니라, 유역단위로 실행되어야 실천력과 효율성이 증대된다고 주장하였고, 유역중심으로 물관리 권한과 책임을 주는 ‘유역단위 물자치권’이 필요하다고 주장함

다섯째로 지역현장에 필요한 복지와 보건 서비스의 최일선 전달체계 방안으로서 읍며동 단위 복지와 보건 통합전달체계의 구축을 통하여 풀뿌리자치관리체계를 구축하자는 제안을 함. 즉 국내 복지서비스는 중앙정부에서 시도와 시군구를 거쳐 읍면동으로 이어지는 ‘통제적’ 복지 전달체계를 가지고 있고, 보건서비스의 경우도 중앙정부에서 시도를 거쳐 시군구 보건소로, 그리고 읍면동 보건지소로 이어지는 통제적 보건서비스 전달체계를 가지고 있음

그런데 지역주민의 입장에서는 읍면동단위에서 주민들에게 서비스가 전달되는데, 복지와 보건이 이원적으로 전달되어, 통합되고, 연계된 복지보건 서비스의 시너지효과를 나타내지 못하고 있어 주민의 불만사항이 되어 왔음

여섯째로 자치분권을 위하여 행정정보의 공개는 매우 중요함. 이를 위해 충남도는 선도적으로 시행한 재정정보의 실시간 공개 정책을 취함. 2013년부터 홈페이지 충남넷에 세입, 세출, 지출 및 회계의 관한 모든 정보를 실시간으로 공개하였고, 2014년부터는 도내 시군까지 확대함. 2015년에는 재정정보 공개시스템 고도화 계획을 수립해, 공개범위 확대와 그래프 및 시각적 효과를 사용한 이해도와 활용도 향상, 도민참여 유도 등의 개선작업을 실시함

그리하여 충남도 재정정보의 ‘100%공개’, ‘실시간 공개’라고 하는 혁신을 통해 중앙정부보다 앞서서 추진한 성과라고 할 수 있음

6. 민선 7기 충청남도의 자치분권의 이념형과 추진방향

1) 충청남도 자치분권의 이념형

(1) 중위투표자의 정리와 “중위 광역지방정부”

○ 브루킹스 연구소 선임 펠로 앤서니 다운스는 1957년에 ‘중위투표자의 정리(median voter theorem)'를 소개한 논문을 발표했음(Downs, 1957). 대의민주제 정당들이 다수의 지지를 획득하기 위해 갈수록 보수-진보의 이념 스펙트럼에서 중간지대(middle ground)로 이동한다는 내용임

○ 중위투표자의 정리는 “과반수제 투표제도는 중위투표자가 가장 선호하는 결과를 선택하게된다(a majority rule voting system will select the outcome most preferred by the median voter)"는 것으로 요약됨(Holcombe, 2006: 155)

- 다음과 같은 세 가지 수준의 예산규모를 놓고 X, Y, Z의 세 투표자가 과반수제의 방식에 의해 적절한 예산규모를 선택 (대안 A가 가장 높은 수준의 예산)

- 이 세 가지 대안에 대한 각 투표자의 선호도는 다음과 같다고 가정

- 과반수 투표제에서 대안 B가 궁극적으로 남아 적절한 예산규모로 선택됨. 비교의 순서를 어떻게 잡든 간에 똑같은 결과로서, 대안 B가 전체의 의사로 선택되는 결과임

- 세 투표자들을 선호하는 예산규모가 큰 사람부터 차례로 늘어놓으면 X, Z, Y의 순서. 이 순서에서 Z는 가운데에 위치하는데, 바로 이 의미에서 그를 중위투표자(median voter)라고 부를 수 있음. 과반수제에 의해서 선택된 대안 B는 이 중위투표자가 가장 선호하는 대안임

- 이렇게 과반수제하에서는 중위투표자가 가장 선호하는 의안이 채택된다는 것이 바로 중위투표자의 이론(median voter theorem)인 바, 많은 수의 투표자가 있는 경우로 쉽게 일반화가 가능함

○ 자치분권에 대해 적극 찬성하는 분권론자와 지방자치의 무용론을 주장하는 집권론자가 극명하게 갈리고 상당수는 중간적 입장을 취한다는 현실을 고려할 때, 중위투표자의 정리(median voter theorem)로부터 급격한 자치분권 추진이나 수구적인 중앙집권 고수는 여론의 지지를 얻기 어렵다는 것을 알 수 있음

○ 또한 충남도는 17개 광역시도 중에서 인구규모나 경제규모, 면적규모, 지리적 위치 등의 모든 면에서 중위수준(median level)임. 이로부터 중위투표자의 정리를 고려할 때, 자치분권과 관련한 17개 시도의 의견을 집약하여 대표하는데 있어서 충남도는 “중위 광역지방정부”로서 최적의 조건을 갖고 있다고 판단됨

(2) 단계적 준연방제화 지향

O 중장기적으로는 준연방제 모델을 지향하는 것이 타당하다고 판단됨

O 그러나 본 연구의 2018-2022년의 시간적 범위를 고려할 때, 지방분권개헌의 방향이나 자치분권로드맵의 전략적 선택은 지방정부형 분권강화모델을 지향하는 것이 바람직하고 충남도의 자치분권도 이 모델을 선도적으로 선취하는 이념형을 선택하는 것이 바람직함

- 지방분권형 헌법개정의 유형은 지방자치강화형, 광역정부형, 연방제정부형의 모델로 분류되고 있음(조성호, 2018:3)

지방자치강화형은 일본 프랑스 등을 사례로 들 수 있고, 광역정부형은 이탈리아, 스페인 등을 들 수 있음. 그리고 연방제정부형은 스위스, 독일 등을 들 수 있음. 연방제정부형 모델이 지방자치강화형 모델보다 지방정부의 입법권, 재정권, 국정참여권 등에서 분권화되어 있다고 할 수 있음

	지방자치강화형모델 (단방제국가)	광역정부형모델 (준연방제국가)	연방제정부형 모델 (연방제국가)
입법권	법률에 위반하지 않는 범위내에서 조례제정권보장	법률에 준하는 조례제정권보장	연방정부에 준하는 법률제정권 부여
재정권	법률이 정하는 범위안에서 조례로 지방세의 세목 세율 등 결정	조례로 지방정부의 재정권과 과세권, 재정집행, 국가의 재정조정과 재정지원원칙 보강	정부간예산운용의 상호독립성 규정, 연방과 주의 과세권분리원칙 보강
국정참여	지자체협의체법률안제출권 혹은 입법의견제출권을 통한 국정참여보장	양원제 또는 지방상원제	양원제
사무처리	보충성 자기책임원칙 명시하에 지방사무를 열거	보충성 자기책임원칙명시하에 국가사무를 열거하고 이외의 사무는 지방사무로 규정, 정부간 지휘감독 배제	연방정부사무만을 한정하여 열거
국가감사	단일감사원칙	단일감사원칙	단일감사원칙

자료: 조성호(2018)

- 충남도의 입장에서는 단기적으로는 지방자치강화형 모델(단방제국가)을 선호하면서 중장기적으로는 광역정부형 모델(준연방제국가)을 지향하는 충남형 자치분권기본계획을 수립하는 것이 필요함

이러한 전략에 의하여 중앙정부의 집중된 정치행정 자원을 충남으로 분산시킬 수 있고, 이를 통하여 충남지방자치단체의 자율성과 경쟁력을 강화하여, 국가의 중앙정부와 대등한 위상을 가진 파트너가 되도록 해야 할 것임

광역정부형 모델을 지향하는 것이 중장기적으로 바람직한 이유는 세계화와 지방화시대의 경쟁력의 단위가 지역(region)이기에 광역자치단체를 정부화하는 전략이 시대흐름에 부합하는 것이라고 판단함

2) 충청남도 자치분권의 정책목표

O 차후의 헌법개정에 자치분권국가로서의 자치다운 자치를 할 수 있도록 강력한 자치분권추진

- 국회특별위원회 자문위 제안의 헌법개정안에는 제1조3항에 “대한민국은 자치분권국가이다”라는 조문이 들어 있으나, 대통령제안의 부결된 헌법개정안에는 제1조3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”라는 데 그치고 있어, 보다 강력한 자치분권국가 선언을 위해서는 국회특별위원회 자문위 제안안을 지지하는 것이 필요함

- 자치다운 자치는 자치의 본질을 이해하고, 이에 입각한 철학과 가치관을 가지고 정책과 행정을 해야하는데, 한국의 경우는 자치를 대의제적 선거를 도입하여 지방자치단체의 의원을 선거로 선출하면 지방자치를 하는 것이라는 오해에 입각한 제도설계가 되어 있음

- 자치다운 자치의 본질은 역사적으로 농촌의 공동체자치에서부터 비롯되는 것이고, 산업화와 도시화로 인하여 자치의 단위가 커지면서, 대의제자치 방식을 불가피하게 도입하게 된 것이지만, 본질로서의 자치가 뿌리를 내리고 있는 선진국의 지방자치가 한국에서는 구현되기 어려운 것이, 이러한 본질로서의 자치에 대한 역사, 경험, 제도가 부재하였기 때문임

- 이 점에서 충남도의 자치분권의 정책목표는 농촌공동체자치와 도시정부자치를 구분하면서 도시정부자치의 경우에는 공동체자치가 아닌 ‘단지구역자치관리’를 뿌리로 하면서 상향적(bottom-up)으로 자치계층을 형성하여 나가는 “자치계층형성 방식의 자치시스템”을 구축하여야 함

O 자치분권의 선도적 모델로서 광역-기초 계층 간에도 자치역량에 부합하는 분권과 조정제도를 도입하면서, 국가와 중앙정부에 대해서도 연방주의에 버금가는 삶을 바꾸는 강력한 자치분권을 주창함

- 자치분권을 중앙정부에 요구만하기 보다는 충남도의 입장에서 도시정부나 군자치단체 혹은 읍면계층의 주민자치위원회(혹은 주민자치회)에 분권이양 할 수 있는 것을 선도적으로 이양하여 자치분권의 선도적 노력을 현시함

- 충남권역의 경우, 세종특별자치시가 국가의 직할단체가 되고 있고, 대전광역시가 역시 충남도로부터 분리 독립되어 있어, 지역권역의 종합적 발전전략을 추진하는데 어려움을 겪고 있음. 따라서 권역조정제도로서 광역간연합제도를 선도적으로 추진하여 지역경제발전, 지역혁신, 지역교육, 지역안전, 지역환경, 지역교통, 지역문화, 지역자치분권 등을 추진할 연합정부를 설립할 필요가 있음

3) 충청남도 자치분권의 추진방향

□ 기능이양중심의 국가-광역간 분권

- 연방제수준의 강력한 자치분권을 위해서는 사무단위의 이양이 아닌, 기능단위의 분권이양이 필요함

- 기능이양이라고 할 때, 먼저 이양은 ‘특정기능의 법적 권한이 변경’되는 것으로서 위임이나 위탁과는 본질적으로 그 효력이 다름. 즉 위임이나 위탁은 ‘사무’처리권한이 변동되는 것에 불과하여 이양을 해준 상위조직이 감독권을 가지나, 이양의 경우는 사무처리에 관한 ‘전체권한’이 변동되는 것으로서 상위조직이 감독권을 더 이상 가지지 않게 됨

- 이점에서 국가의 중앙정부로부터 지방정부로 기능이양이 되는 경우, 중앙정부는 더 이상 그 기능에 대한 감독권을 가지지 않게 되고, 지방정부는 그 기능에 관한 처리권한 전체를 가지게 되는 것임. 위임은 보조기관이나 하급행정기관 혹은 다른 지방자치단체에 사무처리권한을 넘기는 것이고, 위탁은 다른 행정기관이나 민간단체에 사무처리권한을 넘기는 것이지만, 이양은 중앙정부가 지방정부에 혹은 지방정부간에 그 기능에 관한 전체권한을 넘기는 것을 의미함

- 기능은 하위개념으로서 사무가 있고, 상위개념으로서 권한이 있음. 따라서 기능의 이관시에는 가능한 법적 권한을 이관하는 것으로부터 시작해야 하고, 기능이양의 목적이 지방정부의 생산성제고, 경쟁력 강화, 합리적 의사결정, 민주주의 실현에 기여하는 경우에 한정할 필요가 있음(금창호, 2018:22)

- 역대정부의 이양은 사무단위의 개별이양방식을 적용한 것이었고, 참여정부가 계획하였던 일괄이양법에 의한 이양방식은 현재까지 미도입되었음

	김영삼 정부	김대중 정부	노무현 정부	이명박 정부	박근혜 정부
개별이양	개별단위사무 이양방법 적용
일괄이양			일괄이양방법 도입검토

자료: 금창호(2018: 23).

- 현재까지 사무이양이 확정된 것은 3,101건이고, 사무의 지방이양이 완료된 것은 1,982건에 불과함. 그나마 2013년부터 현재까지 사무이양이 결정된 것은 전무함

- 사무이양의 경우도 분권이양의 핵심분야라고 할 수 있는 교육자치, 경찰자치, 특별지방행정기관에 대한 추진실적은 극히 미흡하고, 이양이 결정된 사무도 ‘집행사무’에 집중되어 있어 기능이양의 체감도가 떨어지고 있음

- 또 사무이양의 경우 행재정지원이 동시에 이루어지고, 지방자치단체의 수용성이 용이해야 하나, 사무만 이양되고, 재정지원이 동시에 이루어지지 않아, 사무이양 자체가 더 이상 지방자치단체로서는 누구도 선호하지 않는 상태가 되어 버림. 또 사무이양과 관련하여 광역과 기초간에 기능중복현상을 해소하기 위한 자율적인 노력이 부재하여 사무이양 자체가 또 다른 논란을 불러일으키게 됨

- 중앙권한의 획기적 이양방식에는 자치분권사전협의제 방식이나 기능중심의 포괄적 이양방식 등이 논의되고 있으며, 특히 경찰분야에 광역단위의 자치경찰도입이나 제주특별자치도의 분권모델을 확장하는 것도 중앙권한의 획기적 이양 없이는 불가능한 영역임

- 충남도로서는 지방정부로서의 자치분권성을 강화하기 위하여 ‘분야별 패키지 이양’을 선호하고, 이양분야로서는 주민 삶과 밀접한 권한이나 특별행정기관의 이양, 국고보조사업에 관한 기능과 권한을 이관 받는 것이 필요함. 즉 다시말해, 지금까지의 사무단위의 이양은 지양하고, ‘기능단위’로 분권이양할 것을 요구함

- 이 점에서 국가로부터의 기능이관 시에는 먼저 국가-광역간의 기능재배분에 의한 국가경쟁력제고와 내 삶을 변화시키는 강력한 자치분권의 국정방향을 고려하여 전략적 결단이 필요함

□ 광역과 기초간의 분권방식의 다양화

- 도시정부간의 기능이양중심의 포괄이양

- 농촌지방자치단체는 자치역량에 따라서 기능이양여부를 선택하게 함

□ 실질적 주민자치제도 설계 및 도입

O 주민주권에 입각한 주민자치

- 자치분권개헌을 위한 논의가 현 정부 대통령 임기 중에는 어느 정도 결실을 맺을 것으로 기대되고 있음. 이미 국회에서는 30년만의 개헌을 위한 개헌특별위원회가 개헌안을 준비해왔고, 문재인 대통령도 대통령후보 시절에 국민과의 약속을 한 바 있음

지방분권개헌국민회의와 약속을 한 자치분권개헌의 내용으로서는 지방분권국가를 선언하고, 주민으로서의 자치권을 헌법의 기본권으로서 가지며, 국가의 중앙정부와 지방정부간 업무배분은 보충성의 원리에 따라서 배분되어야 하며, 국가와 지방은 각각 자치입법권을 가지고 법률을 제정할 수 있도록 한다는 것임. 또 중앙정부든 지방정부든 그 구성원이 각각 법률안을 제안할 수 있고, 투표를 하며, 대의자를 소환할 수 있는 권한을 헌법에 명시하자고 함

이를 요약하여 정리하면 다음과 같음

1. 헌법에 대한민국의 지방분권국가임을 명시한다.

2. 모든 국민은 헌법과 법률에 의하여 주민으로서의 자치권을 가짐을 기본권 장에 명시한다.

3. 국가와 지방정부간 지방정부 상호간의 업무배분은 보충성의 원리를 기초로 하도록 헌법에 명시한다.

4. 국회는 국가의 법률을 입법하고, 광역자치단체 의회는 광역지방정부의 자치법률을 입법하고, 기초자치의회는 기초지방정부의 자치법률을 입법하도록 헌법에 명시한다.

5. 지방분권개헌을 통하여 지방재정을 강화하고 지방정부간 재정불균형을 해소하기 위하여 노력한다.

6. 법률 국민발안제, 국민투표제, 국민소환제를 도입하고 헌법개정 국민발안제 도입을 헌법에 명시한다.

자료: 지방분권개헌국민회의(2017).

- 여기서 주민자치와 관련되는 부분은 그 구역을 읍면동으로 한다고 하면, 읍면동에 주민들이 자신의 거주권역내의 문제를 스스로 결정하고 참여할 수 있는 ‘자치권’을 가져야 함. 여기서 자치권이란 자치의 4요소가 있는데, 그것은 구역, 주민, 지방정부(지방자치단체), 자치권을 가지고 있어야 함

- 즉 읍면동에 주민자치를 제대로 실시한다고 하면, 지방정부가 있어야 하고, 자치권을 가지고 있어야 함. 여기서 자치권이라 함은 국가에 의하여 주어지는 것이 아니라 주민이나 주민이 구성한 자치조직에 의하여 쟁취되어야 함(김병준, 2011:11). 그리고 자치권은 통상 지방정부 차원의 법률인 조례를 제정할 수 있는 권한으로서의 자치입법권, 처리권한이나 책임이 주어진 사무를 자율적으로 처리하고 이에 필요한 인적 자원을 충원 관리할 수 있는 자치행정권, 자율적으로 정한 규칙과 규범에 대한 위반행위를 심판하고 제재를 가할 수 있는 자치사법권, 권한을 행사하고 업무를 처리하기 위한 조직을 만들고 운영할 수 있는 자치조직권, 그리고 필요한 물적 자원을 자율적으로 동원, 관리, 사용할 수 있는 권한으로서의 자치재정권 등을 포함하는 개념임(전게서)

- 자치분권이 제대로 된 상태에서의 주민자치라고 하면, 바로 이러한 자치의 4요소가 읍면동지역에서 구현되는 주민자치를 의미해야 함. 즉 읍면동이 되든 통리가 되든 주민자치라고 하면, 주민들에 의하여 정부를 구성하고 주민의 정부가 되고, 주민들을 위하여 존재하는 정부여야 함. 그리고 그 정부는 자치권을 가지고 구역의 문제를 스스로 해결할 수 있는 재원부담과 그로 인하여 공급되는 공공서비스의 존재를 필요로 함

O 풀뿌리민주주의로서의 주민자치

- 읍면동단위에 자치의 4가지 요소가 구현된 자치를 하려고 하면, 주민이 읍면동 단위의 ‘거주지 주권자’로 지방정부를 형성하는데 참여할 수 있어야 함. 이것이 가능하려면 주민이 총회를 열 수 있는 정도의 ‘규모’가 되어야 하는데, 한국의 읍면동의 평균인구는 2만명에 이르고, 그 면적도 주민총회를 하기에는 너무 큰 규모라고 할 것임

- 그렇다고 하면, 주민이 지역의 문제를 직접 참여하는 의사결정기구에서 논의하고 해결하기 위해서는 리단위의 규모가 적정하지 않은가 함. 도시지역에서는 이미 주민들의 공동체가 해체되어 있기에 공동체를 굳이 만들려고 할 것이 아니라, 일정한 근린생활공간에서 필요한 공유생활의 공동서비스를 자치적으로 관리하는 정도의 규모에서 ‘자치관리’를 할 수 있는 조직을 만들어 주는 것이 풀뿌리 민주주의에 부합하는 것이지 않을까 함

- 주민자치는 풀뿌리 민주주의라고 하는 정치적 의사결정방식과 관련이 됨. 그래서 주민자치의 구성원인 주민들이 총회를 통하여 의사결정을 하든가, 주민들이 대표자를 선출하여 대의제 민주주의를 하는 민주주의의 방식이 포함되어 있어야 함. 그래서 관료제에 대한 견제와 균형을 대의체나 총회의 집행위원회(혹은 운영위원회)에서 가질 수 있어야 함

- 그리고 풀뿌리 민주주의이기 때문에 주민들이 그 대의체나 총회의 위임을 받은 운영위원회에 참여하고, 발언하고, 제안하면서 참여민주주의가 실현되어야 함. 이 과정에서는 전문성과 대의성이 견제와 균형을 이루면서 숙의적으로 의사결정이 이루어져야 할 것임

O 지방계층구조와 주민자치

- 한국의 지방자치단체의 계층구조를 보면, 2층제로 설명됨. 즉 광역단위의 지방자치단체와 기초단위의 지방자치단체로 구성되고, 과거 국가의 말단행정기관으로서 읍면동이 기초단위의 지방자치단체의 하위에 버티고 있음. 즉 광역단위와 기초단위에 지방의회를 설치하여 지방자치제도를 도입하였지만, 여전히 과거의 국가집권 패러다임의 말단행정통제조직으로서 읍면동이 지방행정조직으로서 존재하는 매우 이상한 구조를 가지고 있는 셈임

<시기별 지방행정 및 자치행정 계층>

지방자치 재도입이전	지방자치 재도입	중앙집권적 지방통제(현실)	자치분권 패러다임 (혁신필요 중심영역)
국가		국가
시도	시도지방자치
시군구	시군구지방자치
읍면동		읍면동 행정기관	농촌-읍면의 지방자치단체화 도시-동의 폐지, 단지(구역)자치도입

- 현재의 지방자치 재도입시기에는 주민주권이 인정된 것이 아니라, 국민주권의 개념에서 국가로부터 주민에게 지방의회의 구성과 의원선거에 대한 선거권을 부여하는 의미였고, 지방자치단체는 국가로부터 일정한 정도의 고유사무에 대한 자치권을 ‘분권’하였던 것임

- 그리하여 결과적으로 시도와 시군구에 지방의회가 구성되어 지방자치가 재도입되었음에도 불구하고, 여전히 중앙집권적 지방통제는 존속하였던 것이고, 이에 대한 제도적 장치가 바로 ‘읍면동 행정기관’의 존재라고 할 것임

- 일본의 경우에 시나 정촌의 하위에 이러한 종합행정기관으로서의 조직이 존재하지 않음. 한국과 같이 지방자치를 실시하였음에도 불구하고 읍면동과 같은 종합행정기관을 남겨두지 않는데, 이것을 여전히 남겨둠으로서 국가위임사무의 깔때기 조직으로서의 역할을 하도록 하고 있고, 특히 복지사무와 관련하여 중앙정부의 직접적인 통제를 받고 있는 것임. 유사하게 시군구에 대해서도 중앙정부의 부처들이 할거적으로 정책영역에 따라서 직접적인 통제가 국고보조사업이나 국가기관위임사무에 대해서는 직접적인 통제와 감사를 받고 있는 것이어서, 지방자치를 실시하고 있음에도 불구하고 여전히 관련분야의 담당공무원들은 단체장이나 지방의회보다는 중앙정부의 지침이나 통제, 그리고 감사에 더 우선순위를 두고 업무처리를 하게 되는 것임

- 한국의 읍면에 해당하는 정촌을 일본에서는 자치단체화 시켜서 보충성의 원칙에 따라서 주민들의 근린생활에 가까운 곳에 자치단체를 형성하게 해주었고, 도시지역의 동에 해당하는 종합행정조직은 존재하지 않음. 시나 특별구가 직접 주민과 소통하고 있고, 도시화로 인한 공동체의 소멸에 대응하기 위하여 커뮤니티센터를 설치하여 도시민들이 소통과 회합을 할 수 있는 관설민영의 시설을 운영하고 있는 것임

- 이 점에서 주민주권에 입각한 자치분권 패러다임에서는 주민들이 근린생활구역에서 자치단체 혹은 자치정부를 구성할 수 있도록 해주어야 하는데, 구역에 거주하는 주민들의 세대수나 인구수를 감안하면서 아파트단지별(혹은 근린생활구역) 자치관리를 할 수 있는 근린생활정부를 구성하도록 해주어야 할 것임

요컨대, 근린구역에 대한 주민들의 주권성을 가지도록 해주어야 풀뿌리 민주주의를 경험하게 될 것이고, 이것이 지방자치에 대한 활성화의 씨앗이 될 수 있을 것임

O 도시지역과 농촌지역의 차별화된 주민자치제도 도입

- 한국의 지방자치의 재도입의 제도적 경로를 보면, 1991년 국가집권시스템의 하부지방행정기관이었던 곳에 지방의회를 설치하고 선거로 의원을 선출하는 것에서 시작되었음. 즉 단체자치의 계보의 지방행정조직에 자치적 옷을 덧입힌 것임. 그리하여 풀뿌리가 없는 지방자치가 도입된 셈임

- 풀뿌리로서의 근린생활구역이나 읍면동계층에는 여전히 행정조직이 관료적 통치가 적용되었던 것임. 주민공동체나 시민사회의 입장에서 보면, 주권자로서의 주권이 광역지방행정계층과 기초지방행정계층에 의회의원의 선출에 대한 선거권을 가지는 것에 불과한 것이었음

- 그러다가 1995년에 지방자치단체장에 대한 선거권을 가지게 되었고, 단체장을 선거로 선출할 수 있게 되었음. 그러나 여전히 이때도 근린생활구역에서는 주권자로서의 자치단체나 자치정부를 구성할 수 있는 권리는 인정하고 있지 않았음. 그리고 이러한 체제가 지금까지 20여년동안 지속되어 왔는데, 현재의 지방자치시스템은 오히려 중앙정부에 더 의존하게 되는 구조적 문제점을 안고 있다고 지적되고 있음

- 여기서 지방자치의 발전을 위하여 지난 정권에서 지방자치발전계획을 국무회의에서 통과시키면서 발전과제 20가지를 선정하였지만, 국가집권 패러다임의 구조적인 변경을 고려하지는 않았던 것임

- 그런데, 이번 문재인정부의 국정운영 5개년 계획에서 제시한 국가비전과 국정목표를 보면, “실질적 주권자로서의 국민”이란 개념을 제시하면서 ‘국가중심의 민주주의’에서 ‘국민중심의 민주주의’로 패러다임을 전환하겠다는 것임. ‘국민중심의 민주주의’는 선거나 대표자 위임에 국한되지 않고, ‘나로부터 행사되고, 어디에나 행사되며, 늘 행사되는’ 국민주권이 실질적으로 보장되는 “주권자 민주주의”의 실현을 의미한다고 하고 있음

<문재인정부의 민주주의 패러다임 전환 >

구분	국가중심의 민주주의	국민중심의 민주주의
국민의 성격	근대적 국민	주권자 국민
국민-국가관계	국가구성원으로서 국민	국가를 형성하는 국민
국민주권의 특성	대표되는 국민주권	개개인의 국민주권
권력의 성격	위임된 권력	생성적 권력
참여방식	제도화된 국민참여	일상적인 국민주권행사
주권실현방식	참정권, 투표권	국민제안, 국민숙의, 국민결정
역사적 사건	1987년 6월항쟁	2016년 촛불집회
사건의 의미	국민주권의 통로 제도구축	아래로부터의 국민주권표출
민주주의 형태	제도 민주주의	일상 민주주의
정치-시민관계	제도정치와 시민사회의 괴리	제도정치와 시민사회의 관계
시민참여기반	조직화된 시민사회기반	자발적 개인들의 네트워크

자료: 국정기획자문위원회(2017)

- 그러면서 국민중심의 민주주의는 개개인의 국민주권으로서 위임된 권력이 아니라 ‘생성된 권력’이며, 참여방식으로서 “일상적인 국민주권 행사”를 제시하고 있음. 또 아래로부터의 국민주권이 표출되어야 하고, 민주주의형태도 제도 민주주의가 아니라 “일상 민주주의”여야 한다는 것임. 시민참여의 기반도 자발적 개인들의 네트워크를 제시하고 있음

- 이러한 의미를 자치분권 패러다임에서는 주민의 근린생활구역에서의 자치에 주권자로서 참여하는 것으로 해석하고자 함. 그런데, 근린생활구역은 농촌지역과 도시지역을 구분하여 살펴볼 필요가 있음. 사회학에서는 가정-이웃(마실)-마을-고을-도시-지역-지방-국가로 모듬살이의 얼개가 이루어져 있다고 함. 또 독시아시스에 의하면 인간생활공간의 인간정주를 연구하면서 도시사회와 도시규모의 변천을 15가지로 분류하면서 6번째인 근린주구까지는 도시형성이전의 생활공간이고, 7번째 단계인 소도읍부터는 도시형성 이후의 생활공간으로 보고 있음

<독시아디스의 공간분류 >

단계	인구(population)	지역사회규모 (community scale)	면적(area)
1	1	개인(individual)	3㎡
2	2	방(room)	15㎡
3	4	가옥(family)	50㎡
4	40	취락(dwelling group)	0.005㎢
5	250	지구(small neighborhood)	0.03㎢
6	1500	근린주구(neighborhood)	0.2㎢
7	9,000	소도읍(small town)	1.7㎢
8	50,000	도시(town)	7㎢
9	300,000	대도시(large city)	40㎢
10	2,000,000	거대도시(metropolis)	300㎢
11	14,000,000	집합도시(conurbation)	5000㎢
12	100,000,000	대상도시(megalopolis)	80,000㎢
13	7억	도시권역(urban region)
14	50억	대륙도시
15	300억	세계도시

자료 : 현대도시의 이해(2011) 수정

- 공간에 주민이 거주하면서 자치관리의 필요성이 생긴다고 볼 때, 자치관리를 위한 자치체의 조직이 필요하고, 이것이 자치를 하기 위해서는 자기입법과 자기통제라고 하는 근린구역정부를 생성할 필요가 생김. 이것이 바로 국민중심의 민주주의에서 “구역정부를 형성”할 수 있는 주권자로서의 국민인 것임. 일상적인 생활의 공공문제를 다룰 수 있는 주권자로서의 주민이 아래로부터 주민주권을 표출하고, 일상의 자치관리의 문제에 대하여 민주적 참여가 이루어질 수 있어야 함

- 이러한 일상의 구역자치의 필요성은 농촌과 도시지역에서 구분될 필요가 있는데, 농촌의 마을이나 리의 경우는 매우 동질적인 공동체적 삶의 양식을 가지고 있는데 비해, 도시의 삶은 공동체가 그다지 존재하지 않고, 구역의 자치관리의 필요성이 존재함

- 따라서 자치분권 패러다임에 의한 주민자치는 관치적 관리시스템이 존재하지 않는 농촌의 리계층에 공동체자치로서 도입하는 것이 적절하고, 도시지역에서는 근린생활구역의 자치관리의 필요성이 존재하는 아파트단지의 자치관리체로서 주민자치를 도입하는 것이 타당할 것으로 봄

이에 대한 상세한 내용은 김찬동 박은철(2010) 아파트관리의 공공성 제고방안; 김찬동(2017) 주민자치회의 사업 을 참고

- 농촌의 리계층이나 도시의 아파트단지는 국가집권 패러다임의 읍면동이 행정기구를 설치하지 않은 공간이기에 주민자치에 의한 근린생활 자치체(정부)를 형성할 수 있는 공간이고, 이 공간이야말로 국민중심의 민주주의가 생성되고 발전할 수 있는 공간이기 때문임

O 읍면동의 폐지와 커뮤니티센터의 설치

- 자치분권 패러다임의 주민자치는 사실상 지방자치단체임. 그래서 주민자치가 곧 새로운 지방자치단체를 읍면(농촌지역)과 단지(아파트, 비아파트블록)에 설치하는 것으로서 새로운 지방자치단체의 계층을 하나 신설하는 의미가 있음

- 그러면 여기서 궁금한 것은 현재의 도시지역의 동주민센터는 어떻게 되어야 하는가라는 점과 비도시지역의 군은 어떻게 되어야 하는가에 대한 것임

도시지역의 동주민센터는 커뮤니티 센터로 변경하고, 동사무소의 인력, 조직은 자치구로 복귀시키고, 커뮤니티 센터의 운영은 근린생활정부로서의 주민자치회의 협의회를 구성하여 운영하도록 함

- 또 비도시지역의 군청은 행정구로서 주로 도의 사무를 군 관할구역에서 처리하는 것인데, 이것은 도시지역 이외의 근린생활정부를 자치적으로 구성하지 못한 지역에 대한 행정을 집행하는 것임. 시읍면과 같이 지방자치단체를 구성한 곳은 도(道)로부터 직접 자치권을 부여한 것이므로, 비시읍면 구역에서 근린생활정부를 구성하여 주민자치를 실시하는 구역에 대한 행정적 지원을 하는 것으로 역할과 기능이 변경되는 것임

4) 대 중앙정부 건의사항

O 개헌 촉구 : 부결된 정부 개헌안에 상응하는 내용의 자치분권이 들어간 개헌이 신속히 이루어질 수 있도록 노력하여 줄 것을 촉구

O 지방정부 장의 국무회의 참석 : 국가자치분권회의와 관련한 헌법 개정이 이루어지기 전이더라도 광역 지방자치단체의 장은 국무회의에 참여할 수 있도록 할 것(현재는 서울특별시장만 가능함)

O 사무단위의 분권이양에서 ‘기능’중심의 ‘일괄이양’ 방식으로 분권정책의 전략전환필요

O 충남도에 소재하는 특별행정기관 중에서 충남도의 자치관리 기능과 경합하는 조직을 통합시킴

- 특별행정기관의 충남도로의 기능이관 시에는 그 소속의 인력과 예산을 패키지로 이관하는 것이 필요하고, 단기적으로는 국가공무원으로 유지할 수도 있지만, 10년 이내에 지방공무원으로 전환하도록 해야 함

O 헌법 개정 전이라도 지방자치법과 정부조직법 등의 개정에 의하여 충청남도 지방자치단체가 지방정부로서의 기본권을 가질 수 있도록 개혁함

- 지방자치정부로서의 기본권이라고 할 수 있는 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권, 자치도시계획권, 자치산업경제기획권, 자치공간계획권, 자치환경권을 가지도록 기능 이양함

O 지방교부세율 상향 등 균형발전 재원으로서 교부세 역할 강화를 포함한 제도 개선의 조속한 시행

O 재정분권을 위한 「지방세법(~‘18년)」, 「지방교부세법(~‘18년)」, 「지방재정법(~‘18년)」 등 개정과 「(가칭) 고향사랑기부금법(~‘18년)」 제정 등의 조속한 추진

O 충남도내의 자치권 보장의 일환으로서 자체감사권과 자체계약권을 가질 수 있도록 하여, 중앙정부에 의한 중복감사나 조달계약통제를 벗어나서 자치적으로 지역특성에 부합하는 감사와 조달계약을 할 수 있도로 함

- 제주도의 경우 감사위원회를 신설하여 중앙정부의 관여를 방지하고, 중복감사의 폐해를 해소하고 있는데, 충남도의 경우도 이미 단체장으로부터 독립된 감사위원회 제도를 운영하고 있지만, 보다 독립성이 강화된 감사위원회(의회와 단체장으로부터 독립성을 가진 위원회조직)가 필요하고, 감사위원회의 전문성의 확보를 위하여 거점국립대학과의 협력체계를 구축할 필요 있음

- 조달계약의 경우도 자치분권 시스템에 부합하게 광역지방정부로서의 충남도는 조달계약의 권한과 책임을 자치권의 일환으로서 자율적으로 처리할 수 있어야 함

O 교육정책에 관한 자치권을 광역지방정부로서 충남도가 가질 수 있도록 하고, 교육부는 교육위원회로 개혁함

- 초중고 설립이나 운영권한 등에 관한 교육자치권한을 도교육감에게 이관하여 교육행정의 자율성을 높이는 것이 필요하고, 고등교육에 해당하는 대학의 운영권한과 책임을 상당 부분 도지사에게 이관함으로써 지역거점대학의 육성을 통해 지역인재가 수도권으로 유출되지 않을 수 있도록 하여야 함

- 도교육감의 권한을 시군의 교육장에게 이관하여 교육분권정책을 선도할 필요가 있고, 이를 통하여 지역특성에 부합하는 교육자치가 가능하도록 해야 함. 교육분야의 자치분권은 주민의 생활과 삶과 가장 가까운 학교자치와 교사의 자치권이 핵심이고, 이를 보장하면서 주민들이 시군의 교육행정에 참여할 수 있는 시스템을 구축하는 것이 필요함. 학교운영위원들이 학교자치를 실질적으로 하도록 하고, 시군의 교육행정에 참여하도록 하면서, 교육행정의 책임자인 교육장과 교육위원은 선거로 선출하도록 하는 것이 필요함. 이 경우 교육장과 교육위원은 전문성(교육경력)을 가장 우선적 기준으로 하고 정당의 개입은 철저히 막아야 할 것임

5) 충남도의 분야별 자치분권 주요과제 발굴 및 실행계획 마련

□ 도시지역과 농촌지역의 주민자치방식의 다양화 : 도시지역 아파트단지의 자치관리

O 아파트지역의 구역자치관리가 체계적으로 이루어지고 있어 주민자치의 기관구성형태로서 참고할 모델이 됨

- 아파트단지는 공동주택관리를 위하여 자치관리와 위탁관리의 2가지 방식으로 운영되고 있음

- 아파트단지는 주민생활공유서비스에 대한 주민자치를 실시하는 대표적인 공간임. 즉 대형아파트단지의 경우는 시군의 기초자치단체의 인구규모에 해당하기도 할 뿐만 아니라, 아파트단지의 관리사무소가 처리하는 사무내용을 보면, 경비, 청소, 소독, 조경, 엘리베이터, 보일러, 소방시설, 전기안전, CCTV, 주차차단기, 방수, 열교환기, 저수조청소, 정화조관리, 건축물 안전진단, 회계전산관리, 자전거 보관대, 주차장, 어린이 놀이터관리, 장기수선계획 등의 자치사무를 직접 스스로 처리함. 물론 이 경우 직접 수행하기 어렵기에 외부용역업체와 계약을 통하여 처리함

- 이에 더하여, 재활용품 수거, 알뜰시장운영, 음식쓰레기 수거, 커뮤니티시설위탁운영 등도 용역계약을 통하여 수행함

- 300세대 이상의 의무관리대상 아파트단지(이 경우에 위탁 또는 자치 등 관리방법을 선택해서 관리주체를 정해야 함)는 약 1만3670개임(2013년말 자료)

- 이 중 위탁관리를 선택한 아파트가 74.6%임. 서울은 81.8%이고, 경기는 85.9%, 인천은 81.9%임. 아파트주거비율이 높은 수도권에서 위탁관리방식을 채택하는 비중이 전국평균보다 높음

O 자치관리

- 입주자대표회의가 직접 아파트를 관리. 입대위가 관리기구를 구성하고 그 책임자인 관리주체(관리소장)을 선임함

- 세금과 각종 비용을 아낄 수 있고, 경비원들의 직접 고용 및 처우개선이 가능

- 아파트공동체 활성화라는 사회적 과제도 해결할 수 있는 가능성 높음

- 최근 지방자치단체에서도 자치관리를 적극 권장하고 있음

- 자치관리의 관리주체는 관리사무소장인데, 비영리기구로 간주

- 경비, 소독, 청소 등을 입주자대표회의의 의결에 따라서 전문업체에 용역을 맡김

O 위탁관리

- 의결기구인 입대위가 관리주체를 선정(선임 아님)하는 것에 그치고, 관리주체(위탁관리회시의 대표)가 관리소장을 파견하여 관리소장이 위임사무를 집행(이때 아파트관리에 관한 사무의 지휘, 총괄권을 위임받아)하는 방식임

- 이 경우 위탁관리회사의 독립업무는 관리기구의 구성에 관한 인사, 노무관리권에 불과함. 그러나 위탁관리회사가 관리소장을 포함한 관리기구의 직원을 채용하는 권한을 가짐

- 위탁관리의 경우, 관리주체는 위탁관리업자이고, 관리사무소장이 수행하는 것이어서, 영리업체에 해당함

- 경비, 소독, 청소의 경우 위수탁관리계약에 따라서 위탁관리회사에 의하여 전문업체에 용역을 맡기게 되어 있음. 단 이 경우라도 200만원을 초과하는 용역관리는 사전에 입주자대표회의의 의결이 있어야 함

- 전국에 600개의 아파트위탁관리회사가 등록되어 있음. 공개입찰에서 과당경쟁이 되어 거의 위탁수수료는 무료에 가깝다고 함. 즉 평균 1㎡당 수수료가 1원내지 2원이어서, 1350세대가 있는 대규모아파트단지의 경우, 한달 관리비가 4억-5억이지만, 위탁관리수수료는 월20만원에 불과함

□ 농촌지역에 대한 합의제 이장제

O 농촌의 읍면행정기구의 하부 조직으로서의 이장제도

- 지방자치법 제4조의 2 제5항에서 통리장에 대한 규정으로 읍면동의 하부조직으로 통리를 두고, 운영전반에 대해서는 조례 또는 규칙으로 정하도록 하고 있음

- 지방자치법 시행령 제81조에서 이장은 지방자치단체의 규칙으로 정함. 읍면장이 임명하도록 함. 이장의 임기, 자격요건, 임명과 해촉 등 이장운영 전반에 관한 사항을 규칙으로 정하여 운영

- 임기는 2년

- 이장수당은 행정에서 26만원을 매월 받고, 동네 영농회장을 겸하는 경우 5만원을 농협에서 수당으로 받음. 상여금도 있음

- 마을에 따라서는 동네에서 이장세를 따로 챙겨주는 곳도 있고, 동답이라고 하는 동네소유의 땅을 경작할 권한을 부여

- 선출방식은 자유경선제로 하나, 동네에 따라서는 동네원로회의(비공식 사랑방회의)에서 결정하기도 함. 교황선출방식으로 구성원 전체를 대상으로 한 무작위 투표를 고집하기도 함

O 이장 업무의 과다현상

- 농촌의 경우 농작물의 작황조사부터 서류작성까지 수당에 비해 직무량이 과다함. 특히 도시지역의 통장의 직무가 거의 형해화되어 있는 것과 대비됨

- 통장의 경우도 애향심과 봉사정신으로 지역봉사에 임하고 있으면서, 개인에 따라서는 의용소방대장, 구역내 재개발조합장도 하는 경우가 있으며, 독거노인 이미용, 헌옷 모으기, 독거노인 장례까지 솔선수범하여야 하는 경우가 있다고 함

O 마을이장의 권력화

- 이장을 하면, 행정과 밀착되어 있어 지원사업을 획득하기 용이

- 지역에 따라서는 마을 주변의 국유림에 대해서 주민들의 참여로 산불예방을 지원하는데 그 댓가로 송이입찰을 하고 그 댓가로 주민소득원으로 배려하여 몇천만원의 마을기금을 조성하여, 그 대금의 일부를 이장의 판공비로 전용되는 경우도 있다고 함(국민신문고, 2010.4.23)

- 도시계획심의위원회에 위원으로 참여하여 마을에 공장조성이나 물류창고, 태양광발전시설, 골프장 등을 설치하려고 하면, 마을기금으로 2천만원에서 20억원까지 내라고 하고, 이를 내지 않으면, 생존권 위협한다는 등의 민원을 제기하여, 시군 도시계획위원회에서 허가를 내주지 못하게 함

O 이장 선거로 인한 분열과 갈등

- 이장 선거가 과열되어 동네가 분열되고, 줄서기와 편가르기가 기승

- 지방선거나 농협조합장 선거가 있는 경우, 정치 입지자들이 자기사람 심기에 과열

- 입후보자 없이 다수득표자가 당선되는 선거의 경우, 사표와 무효표가 급증함

O 이장세 징수의 관행과 불법성

- 주민세를 통하여 지역행정과 주민복지에 사용하고 있는데도 불구하고, 마을세 혹은 이장세를 납부하도록 종용하는 관행이 존재

- 이장세에 대한 법적 근거는 지방자치법이나 세법에 없음. 일제시대에 농촌마을 이장들이 수당도 없이 주민들의 민원과 심부름을 처리하는 것에 대한 보답으로 마을사람들이 곡식을 거두어서 이장 수고비 명목으로 제공하던 모곡(募穀)제도가 이장세의 기원임. 이후 곡식대신 현금을 주게 되면서 지역에 따라서 이장세 혹은 이정(里政)세로 농촌마을에 관행화됨

- 2004년 이후 이장에게 24만원의 수당과 자녀학자금, 단위농협 영농회장 수당등을 지급하게 되면서 대부분의 농촌마을에서 이장세를 폐지하였으나, 일부 지역에서 여전히 징수하고 있음. 이로 인해 귀농인구가 늘어난 지역에서 도시출신 주민과 농촌 이장 간에 갈등이 지속적으로 발생함

- 법적 근거도 없이, 징수방식에서도 마을마다 다양함. 어떤 경우는 계좌번호가 적힌 고지서를 발송하거나 이장이 가가호호 방문해서 이장세 납부를 요구하기도 함. 이장세액도 2만원에서 6만원사이로 마을마다 다름

- 민원이 지속되자, 2008년 국민권익위원회에서 이장 수고비 등 모금관행에 관한 제도를 개선하도록 행정안전부에 권고함. 행안부는 공문을 지방자치단체에 보내어 이장세를 걷지 못하도록 공문을 내려 보냄

- 그럼에도 불구하고, 여전히 전체마을의 5-20%는 이장세를 징수하고 있고, 민원 제기 시에 마을에서 왕따 당할 위험이 있어 민원을 꺼리는 현상이 있음

O 이장제도의 폐지와 일본 공민관제도 도입

- 일본 공민관은 한국의 마을회관과 같이 농촌의 읍면단위의 대부분에 설치된 것임. 그러나 일본의 공민관은 3가구만 있어도 자치공민관을 설치하고 있으므로, 읍면단위라기 보다는 마을단위로 설치하고 있다고 보는 것이 타당

- 일본의 공민관은 구역을 정할 때, 선거구로 하지 않고, 교육청 관할 구역을 기준으로 나누어서 공민관을 주민교육을 위한 체계로 조직화함

- 일본에서는 한국의 이장에 해당하는 구장제도를 폐지하여 토론과 협의에 의하여 자기 마을의 일을 주민들이 직접 참여하여 해결하도록 제도 혁신을 단행하였음

- 일본에서 구장제도를 폐지한 것은 구장이 행정의 말단조직으로서 주민들의 의사가 아닌 행정의 지시에 따를 수밖에 없는 한계를 들어서 1960년대에 전격적으로 폐지함. 이후 공민관제도를 활용하여 토론과 협의를 통하여 마을문제를 주민들이 스스로 해결하는 주민자치적 제도를 도입함

- 일본 공민관에 납부하는 주민비용은 세대수가 많은 곳은 700엔, 적은 곳은 1,500엔 정도임

- 일본에서 행정과 공민관과의 관계는 수평관계임. 수직관계가 아님. 행정은 주민들의 이전과 교육 등을 지원하는 역할에 그치고, 모든 마을일은 마을에서 스스로 결정하고 해결함

# 일본공민관제도의 사례연구

- 공민관은 정치적으로 자치정(自治政)의 민주화를 지향하고, 문화적으로는 교육의 사회화, 경제적으로는 산업의 과학화를 지향하는 제도임

- 자치정의 민주화는 공공정신과 협동정신, 자립정신과 협력정신을 바탕으로 자치적 시스템을 의미하고, 공민관이 풀뿌리 민주주의를 경험하고 학습하게 하는 자치의 인프라제도에 해당함

- 교육의 사회화는 획일적이고 형식적인 교육의 병폐에 빠진 학교교육을 벗어나서 자유로운 교육형식과 독립성을 키우기 위한 교육방식임. 평생교육의 의미도 있음

- 산업의 과학화는 일본경제의 자립을 근본으로 산업의 진흥에 과학적인 기초를 덧붙여 과학지도에 의한 산업능률화를 위해 힘쓰는 선도적인 역할을 공민관이 할 것을 기대함

- 일본에서 마을일은 마을주민들이 스스로 해결하여 결정하는 것을 최고 가치(best value)로 여김

# 일본 아야정의 공민관을 통한 마을살리기 사례

- 미야자키현의 아야정은 인구는 7천정도로서 한국의 면에 해당하는 전형적인 농촌지역임

- 1965년 급격한 성장으로 인해 도심포화, 농촌공동화를 경험하면서 아야정도 인구가 급격히 감소함 그러나 공민관제도가 정착되면서 농촌마을의 공동화를 극복하게 되어, 70년대부터 7000명대의 인구수를 유지하고 있음

- 지역의 자연한경을 활용한 경제정책과 철저한 유기농업으로 소비자가 찾는 농산물을 생산하여 지역소득을 늘려옴

- 이러한 마을발전정책을 주도한 것은 행정이 아닌 공민관을 중심으로 주민들이 지역의 대소사를 토론하고 협의하여 발전시켜 옴. 지역공동체를 창생해 내었다는 것이 큰 의미가 있음

- 공민관제도를 통하여 행정에 의지하지 않고, 마을일을 마을주민들이 스스로 해결해야 한다는 것과 마을만들기 사업이나 평생교육 등을 통하여 주민들이 스스로의 자생력과 역량을 함양하여 온 것임

- 일본의 경우, 행정의 지원예산이 한국과 비슷한 수준이지만, 일본에서 주민자치가 잘되는 것은 주민들의 의식차이에서 연유하는 것으로 평가됨

O 한국에 도입된 공민관 제도

- 전남의 순천, 전북 진안 등에 도입

O 함평군 신광면의 복지이장제도

- 복지사각지대의 해소를 위해 마을주민의 사정을 잘 아는 이장에게 복지임무를 부여하여 개별 가정을 방문하여 위기가구를 발굴하고, 매월 주민자치회의에서 수요에 부합하는 적절한 대책을 수립하도록 함

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<관련 법령/지침 등>

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공공기관의 갈등관리 매뉴얼.

공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(대통령령 제19886호).

지방자치단체 협력·갈등관리 업무 편람(행정자치부, 2016).

행정협의회의 구성 및 운영에 관한 규칙.