읍면동 주민자치회 제도화 및 실행모형 제안

곽현근(대전대학교 행정학과)

I. 서론

최근 단체자치 중심의 지방자치를 뛰어넘어 주민자치에 대한 관심이 높아지고 있다. 2010년 국회를 통과한 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 ‘특별법’)에 따른 읍․면․동 주민자치회 시범사업뿐만 아니라 충청남도를 비롯한 다양한 지자체들이 주민자치와 직간접 관련된 사업들을 추진하고 있다. 이러한 관심에도 불구하고, 아직까지 주민자치에 대한 합의된 개념이 정립되지 않았을 뿐만 아니라 주민자치를 위한 충분한 철학적․제도적 담론과 분석이 이루어지지 않은 채 사업이 추진되면서 많은 혼란과 시행착오가 발생하고 있다.

특별법에 근거해 행정자치부가 시행한 주민자치회 시범사업이 대표적이다. 주민자치회는 2010년 10월 제정된 특별법에 근거를 두고, ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양’을 위해 읍․면․동에 도입 예정 중인 주민자치조직을 말한다. 특별법에 따라 2013년 안전행정부가 전국 공모를 거쳐 전국 31개 읍․면․동을 선정하고 시범사업을 추진한 지 2년에 가까운 시간이 흘렀다. 하지만 주민자치회 취지에 대한 깊은 고민과 공감대 형성을 위한 노력을 찾아볼 수 없었을 뿐만 아니라, 인과적 변수를 충분히 고려하지 않은 채 추진되면서 사업성패 진단 및 성공요인 도출도 제대로 이루어지지 않고 있다. 또한 시범사업 준비 및 추진과정에서 모형, 예산, 표준조례 등이 변경되거나 의사전달이 제대로 되지 않음으로써 시범사업지역 주민뿐만 아니라 담당공무원들이 큰 혼란을 겪었다.

혼란의 이유로는 주민자치와 관련된 제도를 통해 달성하려는 가치에 대한 그림이 제대로 그려지지 않은 것도 큰 몫을 하고 있다. 제도란 사회구성원의 욕구충족 또는 바람직한 사회질서 구현에 목적을 두고, 지위, 역할, 규범, 절차 등의 조직화 노력을 통해 탄생한 비교적 안정되고 구속력 있는 상호작용의 규칙이다. 따라서 주민자치제도가 제대로 설계되기 위해서는 일차적으로 “주민자치를 통해 달성하려는 바람직한 사회질서(가치)는 무엇인가?”라는 규범적 질문에 답할 수 있어야 한다. 이와 같은 주민자치 제도화의 목적은 단순히 사실적 또는 기능적 판단의 문제가 아니라 사회철학 또는 규범적 추론을 필요로 하는 부분이다.

실제 주민자치회와 같은 주민참여를 위한 제도적 논의가 선진국에서는 대의민주제의 보완, '적극적 시민성'(active citizenship) 회복과 같은 국가의 ‘민주적 혁신’(democratic renewal)의 맥락에서 다루어지고 있다(Stoker, 2005; Lowndes and Sullivan, 2006). 결과적으로 민주주의에 대한 정치철학적 논의가 제도설계의 중요한 초점이 되고, 무엇이 좀 더 바람직한 정치질서인지에 관한 숙의와 판단을 통해 주민조직에 대한 권한부여, 역량형성, 학습 등과 같은 다양한 수단들을 종합적으로 제도에 담으려는 노력을 확인할 수 있다. 현 시점에서 제대로 된 주민자치 제도 실험을 위해서는 대한민국의 민주정치를 혁신한다는 백년대계의 관점에서 민주주의의 철저한 현대적 재해석을 통해 설득력 있는 정치원리와 실천방식을 갖춘 주민자치 모형을 도출하는 연역적 작업이 선행되어야 한다. 또한 이러한 제도화는 우리나라 풀뿌리 수준에서의 지역사회와 지방정부의 현실을 동시에 고려한 귀납적 성격을 동시에 띠어야 할 것이다.

연역적 관점에서 볼 때, 어떤 사회현상을 주민자치 개념으로 포착할 것인가에 대한 주민자치의 개념화는 학술적 측면에서뿐만 아니라 제도설계과정에서 발생하는 소모적인 논란을 줄이고 방향성을 가진 제도화를 위해 선행되어야할 작업이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 우리사회에서 다양한 의미로 해석되면서 혼란스럽기까지 한 주민자치 개념을 이론적 기반위에 정립하는 것을 목적으로 한다. 또한 도출된 주민자치의 개념을 현재 제도화의 초점이 되고 있는 주민자치(위원)회에 적용해 주민자치의 이상적 모형을 제시해보고자 한다. 마지막으로 주민자치의 제도설계과정에서 유념해야 할 메타적 원리들과 주민자치제도가 지방자치발전에 기여하는 게임의 규칙이 되기 위해 반영해야할 사안들을 제시하게 될 것이다.

II. 주민자치의 개념화와 이상적 모형

1. 주민자치 개념의 모호성

현재 우리사회에서 사용되고 있는 ‘주민자치’ 용어의 유래는 확실하지 않다. 다만 한자권 국가에서 주민자치라는 학술용어를 쓰는 나라는 우리나라와 일본뿐이다. 일본학자들이 일찍부터 일본헌법에 정의된 지방자치의 원리를 기술하기 위해 ‘단체자치’와 ‘주민자치’ 개념을 사용한 것을 감안하면, 주민자치는 우리나라 초기 지방자치학자들이 일본문헌을 참고하면서 도입된 것으로 추정할 수 있다. 두 나라의 지방자치 문헌에서 단체자치와 주민자치를 설명하는 방식이 유사하다는 점이 이를 뒷받침해준다(최창호, 2006; 김수신, 2010; 阿部齊, 1996; 佐藤俊一, 2002).

두 나라 공히 단체자치는 독일 등 유럽대륙 국가에서 발전한 전통으로 국가와 별개의 법인격을 가진 지방자치단체가 국가로부터 상대적으로 독립된 지위와 권한을 인정받아 일정한 범위 내에서 중앙의 통제를 받지 않고, 독자적으로 행정사무를 처리하는 지방자치의 성격을 강조한다. 반면, 주민자치는 영미권에 뿌리를 둔 전통으로 주민참여를 통한 자치(self-government)야말로 자연법적 권리라는 사상에 뿌리를 두고 지방자치의 민주적 요소들을 강조한다.

하지만 일본문헌을 통해 볼 때, 현재 일본학계의 주민자치에 대한 해석은 우리사회와는 차이가 있음을 확인할 수 있다. 구체적으로 일본의 주민자치는 대의민주제 또는 직접민주제를 포괄한 관점에서 논의되고 있다. 즉, 자치단체장 선출과 지방의회 구성을 위한 주민직선제도뿐만 아니라 주민투표, 주민소환, 주민발의 등과 같은 직접민주주의 제도를 주민자치로 간주하고 있다(阿部齊, 1996; 佐藤俊一, 2002, 　Su, 2006; IIPS, 2010). 이를 통해 볼 때, 일본의 경우 단체자치는 민주적 구성방식과 무관하게 법인격을 가진 지방정부조직의 중앙정부로부터의 독립성(independence)을 포착하기 위한 개념이라면, 주민자치는 지방자치단체가 주민의 의사와 통제를 기반으로 구성되고 작동해야한다는 민주주의 원칙을 원론적 수준에서 강조하는 의미로 사용되고 있음을 알 수 있다. 주목할 것은 일본의 결사체적 전통으로 강조되는 정내회, 자치회 등의 주민조직과 마치추쿠리 같은 자치활동이 주민자치와 연관되어 언급되는 경우는 있지만 공식적 관점은 아니라는 것이다.

필자는 우선 영어로 작성된 일본 지방자치 문헌들을 통해 일본의 주민자치(住民自治)가 다양한 영어로 번역(예: citizen autonomy 또는 resident autonomy)되는 것을 확인하였다. 이러한 사실은 적어도 일본의 주민자치 개념이 영어권의 특정 개념을 번역하거나 반영한 것이 아님을 간접적으로 보여주는 것이다. 또한 학술적 주민자치의 의미는 일본과 우리나라가 거의 동일하지만, 현재 일본의 경우 주민자치가 우리사회에서처럼 주민자치 활동을 포착하기 위한 공식 또는 일반개념이 아니라는 점을 확인하였다. 이러한 사실은 필자가 소속된 대학의 교환교수로 와있는 일본 홋카이도학원대학교 경제학부 우치다 카즈히로(內田和浩)교수와의 토론을 통해 재차 확인하였다.

이렇게 본다면, 현재 우리나라와 일본의 지방자치는 단체자치와 주민자치의 성격을 동시에 갖는다.

반면, 현재 우리나라의 경우 주민자치 개념은 상대적으로 높은 관심 속에서 맥락에 따라 다양하게 해석된다. 풀뿌리자치, 동네자치, 마을자치와 맞물리면서 주거지중심의 작은 지역단위 주민사이의 유대형성과 문제해결을 위한 자발적 참여를 의미할 때도 있다. 주민자치센터 또는 주민자치위원회 같은 제도명칭에 주민자치 용어가 포함되면서 해당 제도와 연관된 현상에 국한해 주민자치를 해석하는 경향도 나타난다. 이렇듯 주민자치에 관한 합의된 정의가 존재하지 않음으로써 학술적 논의뿐만 아니라 제도화 노력과 맞물려서도 많은 혼란이 야기되고 있다.

2. 참여민주제 관점의 주민자치 개념 정립의 필요성

우리사회의 주민자치가 적어도 유권자로서의 참여와 주민투표 같은 직접민주제를 의미하는 것이 아니라면, 주민자치 개념을 일관된 이론적 논리의 뒷받침 속에서 새롭게 정립할 필요가 있다. 이를 위해서는 주민자치 관점의 뿌리가 되는 민주주의에 대한 최근의 해석과 그에 따르는 주민참여의 성격에 주목할 필요가 있다.

선출직 정치인과 일반시민 사이의 정치적 분업에 기반을 둔 대의민주제는 분명 현대사회의 지배적 정치패러다임에도 불구하고, 다양한 비판에 직면해왔다. 선진국의 대의민주제 비판은 ‘민주성결여’(democratic deficit) 개념으로 요약된다(Warren, 2009; Edwards and Fenge, 2007). 민주성결여는 시민과 정부제도 사이의 단절을 기술하기 위한 개념이다. 민주성결여의 원인을 살펴보면(Ackerman, 2003), 첫째, 선거는 오직 선출직 공직자만을 책임지도록 만든다. 광범위한 다수의 공직자들은 선출직이 아닌 임명된 관료들이지만 이들이 시민들에게 직접적으로 책임지는 일은 없다. 둘째, 몇 년에 한 번씩 치르는 선거는 다양한 의견과 평가의 가능성을 단 한 표로 결정하도록 강요함으로써 개별 공직자의 명확한 책임을 묻는 것은 사실상 불가능하다. 셋째, 낮은 선거참여율은 정치인들로 하여금 시민전체 이익보다는 정치성향이 높은 특수이익집단에 유리한 정책을 선호하게 만든다. 그 밖에 정치와 시민사회의 철저한 분리, 공직자 행위에 대한 정보부족 등으로 정치인과 관료에 대한 통제메커니즘으로서 선거의 효과는 점점 약화되고 있다.

대의민주제의 민주성결여의 핵심은 엘리트중심의 정치와 행정이 주인-대리인 관계를 망각하고 그들만의 게임에 몰두하면서, 정치과정에 대한 시민의 좌절감과 국가기관에 대한 불신을 키워왔다는 것이다. 이러한 정치적 소외와 불신은 정치적 무관심과 투표와 같은 전통적 형태의 정치참여 감소로 이어지면서 ‘축소된 민주주의’(diminished democracy)와 함께 국가정당성의 위기로까지 귀결된다(Skocpol, 2003).

이미 선진국을 중심으로 대의민주제의 민주성결여를 치유하고, 민주주의에 대한 믿음을 갱신하기 위해서는 선거제도 등의 정치개혁만으로 부족하다는 결론 속에서 다양한 대안적 민주주의에 대한 담론이 형성되어왔다. 직접민주주의, 숙의민주주의, 결사체민주주의, 시장(고객)민주주의 등 넓은 의미의 참여민주주의의 새로운 관점들은 공통적으로 민주주의 갱신을 위해서는 시민의 투표행위 이상의 관여가 필요하다는데 동의하고, 시민참여 과정을 강화하는데 초점을 맞추고 있다. 이러한 맥락에서  주민자치 개념이 유래한 일본에서처럼 지방정부의 구성방식 또는 통제방식으로서의 대의민주제 또는 직접민주제라는 원론적 해석에 머물지 않고, 마을 또는 동네단위의 적극적인 주민참여의 모습과 연계해 주민자치를 해석하고 있는 우리사회 현상은 매우 고무적이다.

3. 주민자치 기반으로서의 지역공동체

주민자치가 영미권 중심의 주민참여를 강조하는 지방자치 사상이라고 하지만, 정작 영미권의 문헌에서는 ‘주민자치’에 해당하는 개념을 찾아볼 수 없다. 다만 우리사회에서 회자되는 주민자치와 유사한 논의가 '지역공동체'(local community) 개념을 중심으로 전개되고 있음을 확인할 수 있다. 따라서 우리사회 주민자치의 상식적 의미를 크게 손상시키지 않고, 참여민주주의 이론적 토대 위에 주민자치 개념을 정립하기 위해서 지역공동체 개념에 대한 검토가 필요하다.

지역공동체란 학술적으로 ‘일정한 지역에 살면서 해당 지역과 이웃주민들에 대해 사회적․심리적 유대를 가진 사람들’을 일컫는다(Mattessich & Monsey, 1997; 정지웅․임상봉, 1999). 지역공동체는 일정한 지리적 공간 또는 장소(place)에 기초하고 있다는 점에서 장소의 의미를 내포하지 않은 다른 공동체와는 차별화된다. 결과적으로 지역공동체는 다른 공동체가 가지는 사회적 상호작용, 구성원 사이의 유대라는 특성뿐만 아니라 구성원이 소속된 영토적 경계(territorial boundary)와 규모(scale)가 중요해진다(Chaskin, 1997; Somerville, 2011).

주민자치와 지역공동체의 연관성은 지역공동체가 논의되는 ‘지역’(local)의 규모와  연계하여 해석해볼 수 있다. 일반적으로 지역은 주민들이 ‘일상적으로 경험할 수 있는 규모’(scale of lived experience)의 장소를 의미한다(DeFilippis, 1999). 지역의 의미는 고정된 것이 아니라 개인의 공간 접근 능력에 따라 크기나 위치가 달라질 수 있다. 하지만 적어도 지역공동체의 경우 주민들 사이의 사회적․심리적 유대는 규모가 큰 도시나 국가단위보다는 작은 지리적 규모에서 형성되기 쉽다는 점에서 논의의 초점이 동네 또는 마을 규모에 집중된다. 우리사회에서 진행되는 주민자치의 논의 또한 주민참여가 비교적 용이한 동네나 마을 단위에 초점을 두는 것이 일반적이다.

한편, 주민자치는 일상적으로 주민들이 지역문제 해결을 위해 함께 참여하고 협력한다는 의미로 사용된다. 따라서 주민자치는 단순한 개인수준이 아닌 지역주민들의 집합적 또는 집단적 행위의 의미를 내포한다. 이 때, 집합적 행위를 쉽게 만드는 것이 주민들 사이의 유대와 지역에 대한 정체성 또는 애착이다. 결과적으로 주민자치는 지역주민과 장소에 대한 사회적․심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체를 전제로 한다.

4. 지역공동체거버넌스 관점의 주민자치

1) 주민자치와 지역공동체거버넌스

우리사회에서 주민자치 용어는 읍․면․동의 주민자치위원회 제도와 연관되면서 행정과정의 주민대표 참여 또는 정부와의 상호작용의 의미를 주민자치에 접목시킬 것인가의 여부가 중요한 쟁점이 된다. 주민자치를 ‘주민들이 해당 지역의 문제를 스스로 해결해나가는 것’ 정도로 해석하고 ‘스스로’(自)에 방점을 찍는 경우, 주민대표로서 행정과의 상호작용과 협력 또는 견제는 주민자치의 의미를 벗어난다. 하지만 실제 지방자치의 원리로서 주민자치 개념이 지방정부를 주민의 통제와 영향력 하에 두겠다는 취지에서 유래한 것임을 감안하면, 오히려 주민대표를 통한 지방정부 행정참여가 주민자치의 본래 취지에 가깝다고 볼 수 있다.

여기서 주민대표는 선거에 의한 대의민주적 관점이 아니라 참여민주적 관점의 의미로 사용된다.

양자택일이 아닌 좀 더 통합적 관점에서 주민자치 개념을 정립하기 위해 선진국의 ‘지역공동체거버넌스’(community governance) 개념과 주민의 참여공간에 대한 학술적 논의에 주목할 필요가 있다(McKinlay et al., 2011; Sullivan, 2001; Somerville, 2005; Cornwall, 2004; Taylor, 2007). ‘지역공동체’와 ‘거버넌스’의 복합개념인 지역공동체거버넌스는 ‘하나의 집합체로서 지역공동체가 스스로에게 영향을 미치는 의제들에 대해 중요한 영향력을 행사하는 민주적 의사결정의 체계와 문화’를 의미한다(Somerville and Haines, 2006: 1). 지역공동체거버넌스는 사회의 통치방식이 '정부'로부터 ‘거버넌스’로 바뀌고 있을 뿐만 아니라, 주권(sovereign authority)이 국가의 소유물로 간주되는 단계를 넘어 지역공동체 구성원인 주민들로 옮겨가고 있음을 시사한다. 지역공동체거버넌스에서 지역공동체는 단순한 기술적(記述的) 의미를 넘어서서 공동체의식, 공동의 관심사, 공유된 정체성을 가진 주민들이 ‘잘 연계된’(well-connected) 관계망을 형성해 함께 행동할 수 있다는 적극적인 의미로 해석된다(Somerville and Haines, 2008).

community governance는 공동체거버넌스로 번역될 수 있음에도 불구하고, 대부분의 영어문헌에서 지역에 기반을 둔 공동체(community)를 중심으로 논의가 진행되기 때문에 지역공동체거버넌스로 번역해 사용하기로 한다.

일반적으로 국가주권론은 대의민주제의 정당성을 뒷받침해주는 원리로서 시민전체가 집단적으로 주권을 소유하여 이를 대표하는 집단 혹은 기구가 주권을 행사하는 관점이라면, 인민주권론은 직접민주제 정당성의 논리로서 시민 개개인이 주권을 고유하고 행사한다는 관점이다(임도빈, 2004). 통치방식으로서 지역공동체의 참여와 역할의 강조는 국가주권론으로부터 인민주권론으로의 움직임으로 해석할 수 있다.

2) 지역공동체거버넌스의 참여공간: ‘민초의 공간’ 대 ‘초대된 공간’

지역공동체거버넌스 맥락에서 주민참여를 위한 공간의 성격을 ‘초대된 공간’(invited space)과 ‘민초(民草)의 공간’(popular space)으로 분류해볼 수 있다(Cornwall, 2004; Taylor, 2007). 초대된 공간은 정책과정에서 국가행위자와 비국가행위자가 함께 모여 협력을 모색하기 위해 정부가 주민들에게 제공하는 참여제도를 의미한다. 정부에 의해 설계되는 초대된 공간은 지방과 중앙을 막론하고 폐쇄된 정부영역에 열린 공간을 마련하려는 정책의 변화를 반영한다. 하지만 정부에 의해 공간이 설계되면서 행위자들의 구성과 권한배분 및 의제가 여전히 국가행위자에 의해 정해진다. 반면, 민초의 공간은 정부정책에 항의하거나 서비스를 스스로 생산하거나 상호연대를 형성하려는 주민들만의 활동무대(arenas)를 의미한다. 초대된 공간과는 다르게 민초의 공간은 주민들 자신에 의해 생성되고 소유되고 통제된다.

‘popular’를 ‘대중의’, ‘민중의’로 번역할 수 있지만, 여기서는 ‘민초’라는 표현과 연계하는 것이 영어가 갖는 의미를 좀 더 충실히 전달할 수 있다는 판단아래 ‘민초의’로 번역하였다.

지역공동체를 중심으로 생각할 때, 주민들은 ‘민초의 공간’을 중심으로 지역공동체를 회복하거나 형성하고 정부와는 독립적으로 지역문제를 스스로 해결해나가는 활동에 참여할 수 있다. 또한 개인 차원 또는 지역공동체를 대표해서 정부의 의사결정과 서비스전달에 영향을 미치기 위해 공식적으로 ‘초대된 공간’에 참여할 수 있다. 반면, 초대된 공간이 마련된다고 하더라도 지역공동체가 반드시 참여할 필요는 없다.

하지만 주민참여가 민초의 공간에만 머물고 주민 스스로 조직한 폐쇄된 네트워크에만 의존하게 된다면, 파벌화, 공동체간 분열, 극단적 형태의 지역이기주의(NIMBY)의 가능성이 높아진다(Somerville and Haines, 2006). 또한 지역의 작은 의제들은 자기결정과 주민역량을 통해 '그럭저럭 해결'(getting by)해나갈 수 있을지 모르지만, 정작 자원과 권력을 가진 정부 또는 다른 지역사회와의 관계가 단절되면서 지역이 ‘도약하는 것’(getting ahead)에는 한계가 있다(Kearns, 2004).

좀 더 근본적으로 민초의 공간이 행정구역과 일치하지 않을 수 있는 상황에서 주민자치를 민초의 공간의 자치활동에만 국한시킨다면, 주민자치는 헌법 또는 법률에 명시된 지방자치단체의 관할구역 또는 조직과는 무관한 지방자치가 되면서, 주권국가가 정의한 경계를 중심으로 이해되어온 지방자치 개념의 혼란을 야기할 가능성이 크다. 뿐만 아니라 현실적으로 지방민주주의 논의가 지방자치단체와의 관계를 중심으로 전개됨을 감안할 때, 주민자치를 민초의 공간의 참여에만 국한시키는 경우 지방자치단체가 논의대상에서 사라지면서 지방민주주의를 이해하는데 제한된 가치를 갖는 애매모호한 개념이 된다(Pratchett, 2004).

한편, 초대된 공간의 문제는 해당공간에서 이루어지는 주민참여가 과연 실질적 의미를 가지고 변화를 이끌어낼 수 있는가이다(Gaventa, 2006; Cornwall, 2004). 많은 초대된 공간의 의미를 갖는 공식제도가 존재하지만, 주민참여가 수동적 참여, 물질적 유인을 위한 참여, 기능적 참여수준에 머물고 있는 것이 현실이다. 결과적으로 단순히 초대된 공간의 형성이 문제되는 것이 아니라 어떤 성격의 초대된 공간을 만들 것인가가 중요해진다.

Pretty(1994)의 참여유형에 따르면, ‘수동적’(passive) 참여는 주민들이 단순히 결정된 사항을 통보받는 수준의 참여를 의미한다. ‘물질적 유인’(material incentive)을 위한 참여는 주민들이 현금을 비롯한 다양한 물질적 유인을 제공받지만, 유인이 중단될 때 지속적으로 참여할 이해관계를 갖지 못하게 된다. ‘기능적’(functional) 참여는 사전에 정해진 정부프로젝트 목표달성을 위해 자발적 또는 정부의 촉매 역할에 의해 주민들이 참여하는 경우다. 즉, 정부 프로젝트 또는 계획이 설계되는 초기단계가 아니라 주요 결정이 내려진 후에 주민참여가 이루어진다.

3) 초대된 공간의 바람직한 유형: 공동거버넌스

초대된 공간의 바람직한 형태는 공동거버넌스(co-governance) 또는 협력적 거버넌스(collaborative governance)로 나타난다(Kooiman, 2005; Ansell and Gash, 2008). 공동거버넌스에서는 국가와 비국가행위자들이 서로 다른 집합체의 대표로서 참여하고, 이상적으로 이들 대표들은 평등한 기반 위에서 상호작용한다. 공동거버넌스는 지역공동체의 국가로부터의 완전한 독립성과 국가에의 전적인 의존성의 양극단을 매개하는 지점에 위치하면서 지역공동체와 국가의 상호의존적 관계 형성을 가능하게 한다. 국가와 대등한 파트너십을 형성하기 위해서 지역공동체는 스스로 민초의 공간 조성과 활성화를 위한 노력이 요구된다. 결국 공동거버넌스는 민초의 공간과 초대된 공간을 동시에 고려한 것이어야 한다(Taylor, 2007; Somerville and Haines, 2008).

Angell and Gash(2008: 544))는 협력적 거버넌스를 ‘하나 또는 그 이상의 공공기관들이 공식적이고 합의 지향적이며 숙의적인 성격을 띠면서, 정책의 결정 또는 집행, 또는 프로그램 또는 자산의 관리에 목적을 둔 집합적 의사결정 과정에 비국가적 이해당사자들을 직접적으로 관여시키는 통치의 장치’로 정의한다. 이러한 협력적 거버넌스의 특징으로 공공기관에 의한 주도, 비정부 행위자들의 참여, 상담을 넘어선 의사결정과정의 직접적 관여, 공식적 조직화, 합의에 의한 의사결정, 공공정책과 쟁점에 대한 초점을 강조하고 있다. 이러한 논의는 Kooiman(2005)의 공동거버넌스에 관한 논의와 매우 유사한 것으로 본 연구에서는 공동거버넌스와 협력적 거버넌스를 같은 의미로 사용한다.

공동거버넌스를 향한 움직임은 국가와 시민을 가깝게 만들면서 국가와 사회의 민주적 성숙을 가져온다(Somerville and Haines, 2008). 공동거버넌스는 정부와는 거리를 두고 정부에 압박을 가하는 방식의 시민참여와는 구분된다. 또한 기존의 ‘공동생산’(co-production) 문헌에서 보여주는 탈정치화된 참여, 지역서비스 집행 단계에 한정된 사회적 행위를 넘어서서 주민들이 정부의 핵심기능에 대한 직접 참여를 강조한다. Goets and Jenkins(2001: 65)에 따르면, 공동거버넌스 형태의 참여는 “국가 집행부(executive)에 대한 공식 감독 책임의 독점권을 무너뜨림으로써 제약된 시민사회의 감시기능(watchdog function)을 좀 더 효과적인 방향으로 확대․전환하는 것을 보여주는 것”이기 때문에 특별한 의미를 갖는다.

이러한 제도적 장치의 대표적 형태로는 브라질의 주민참여예산제, 미국 시카고시의 경찰 및 학교개혁, 인도의 풀뿌리 반부패 정책 등을 포함한다(Ackerman, 2003).

이상의 논의를 통해 볼 때, 초대된 공간이 공동거버넌스의 의미를 갖기 위해서는 Pretty(1994)가 제시한 참여유형 중 ‘상호작용적’(interactive) 주민참여의 수준에 도달해야 한다. 상호작용적 참여는 주민집단이 지역의제의 공동분석, 실천계획 설계, 지역과 관련된 제도도입 또는 강화과정에 관여하면서 지역의 의사결정과 자원배분에 실질적 영향력을 가지게 됨을 의미한다. 결과적으로 참여주민들은 해당 참여제도의 구조와 실천방식에 대해 직접적 이해관계를 가지게 된다. 이 때 참여는 정부 프로젝트의 목적달성을 위한 단순한 수단의 의미를 넘어 주민의 권리로서 간주되고, 권리행사를 위한 체계적이고 구조화된 학습과정이 강조된다.

4) 주민자치의 개념화

이러한 논의를 종합할 때, 주민자치는 주민의 자발적 참여와 조직화를 통해 스스로 지역의제를 발굴하고 해결해나가는 과정에서 자연스럽게 ‘민초의 공간’이 형성되고 지역공동체로서의 역량이 발휘되는 것을 의미한다. 뿐만 아니라, 공동체 조직 또는 대표가 정부가 마련한 ‘초대된 공간’에 참여하면서 정부 또는 다른 지역공동체와 함께 지역의 삶의 질 향상을 위한 집합적인 의사결정과 생산 행위에 관여하는 것을 의미한다. 결국 주민자치는 ‘지역에 대한 애착과 주민들 사이의 유대의 토대위에 집합적 역량을 구축한 주민들이 지역문제를 스스로 또는 정치행정과정의 참여를 통해 정부를 포함한 다른 이해당사자들과 함께 해결해나가는 행위 또는 과정’을 포착하기 위한 개념으로 간주할 수 있다.

주민자치는 대의민주제의 단순한 투표참여의 의미를 넘어 지역의 문제해결을 위한 지역공동체 단위의 결사체적 참여와 그러한 결사체적 역량에 기반을 두고 지방정부의 정치행정과정의 참여로까지 주민참여의 의미가 확대되고 있거나 확대되어야한다는 실증적․규범적 원리를 반영한다. 특히 주민자치가 민주주의에 기반을 둔 지방자치의 맥락에서 일관된 의미를 가지려면, 주민자치를 주민들의 영역에만 국한시켜 단체자치와는 독립된 별개의 지방자치로 인식하는 이분법적 오류를 범하지 말아야 한다. 넓은 의미의 주민자치는 지방선거 또는 일부 직접민주제 방식으로 이미 존재해왔지만, 최근 시대변화에 따라 주민의 주인의식을 되찾고 단체자치의 민주성을 강화하는 차원에서 주민자치의 새로운 해석이 요구된다는 관점에서 접근할 필요가 있다. 우리사회의 주민자치에 대한 관심과 제도화노력은 대의민주적 단체자치에 반영된 소극적 주민자치의 의미를 넘어서서 공동체 단위의 주민 역량강화와 공식적 정치행정과정의 참여라는 적극적인 의미를 주민자치에 부여하고 반영하는 과정으로 이해되어야 할 것이다.

광의의 거버넌스가 다양한 통치방식 또는 통치과정을 포괄하는 개념이라면, 협의의 거버넌스는 특별히 시민사회의 역할과 기능을 강조하는 통치방식에 초점을 둔다. 마찬가지로 광의의 주민자치는 지방정부를 주민의 의사와 통제 하에 두는 다양한 민주적 방식을 의미하는 것이라면, 협의의 주민자치는 최근에 주목하게 된 지역공동체 단위의 참여민주주의 방식을 강조한 것으로 해석할 수 있다.

5. 이상적(理想的) 주민자치 모형

위의 논의를 바탕으로 분석적 또는 전략적 차원에서 주민자치를 두 가지 이상형(理想型)으로 분류하되, 바람직한 주민자치 제도화는 두 유형의 유기적 연계노력으로 간주할 수 있다. 첫째, 주민들이 ‘민초의 공간’에서 주민의 조직화를 통해 지역공동체를 형성하고, 정부와는 독립적으로 지역문제를 스스로 해결하는 ‘자율형’ 주민자치다. 둘째, 지역공동체 대표 또는 조직이 행정과정(의사결정 및 집행)에 참여하면서 지역문제를 정부와 대등한 관계에서 함께 해결해가는 ‘민관협치형’ 주민자치다.

민관협치형의 ‘민관협치’는 공동거버넌스를 의미한다. 다만 ‘공동거버넌스형’ 주민자치의 표현보다는 ‘민관협치형’ 주민자치라는 표현이 친숙하게 다가온다는 판단아래, 이후 모형을 언급할 때 민관협치형 개념을 일관되게 사용할 것이다. 자율형과 민관협치형 주민자치는 현재 우리사회에서 진행되는 제도적 노력과도 연관지어볼 수 있다. 현재 중앙 및 지방정부가 지원하는 '마을만들기‘는 자율형 주민자치에 초점을 두는 반면, ’주민자치회 시범사업‘은 민관협치형 주민자치를 염두에 둔 제도실험으로 간주할 수 있다. 많은 마을만들기가 정부지원 속에서 추진되고 있지만, 적어도 마을만들기 기본정신은 주민들이 동네 또는 마을 단위의 자율적 참여와 유대형성을 통해 해당 지역의제를 주민들 스스로 해결한다는데 놓여 있다. 반면, 주민자치회는 처음부터 최하위행정계층인 읍․면․동수준에서 도입되었고, 주민조직과 행정 사이의 협력을 전제로 제도화가 추진되고 있다. 또한 마을만들기와는 다르게 읍․면․동에서의 주민을 '대표'하는 인사들(예: 주민자치회 위원)과 정부와의 관계가 강조된다. 결과적으로 마을만들기 같은 자율형 주민자치에서는 촉진자, 촉매자로서의 정부역할이 요구된다면, 주민자치회 같은 민관협치형에서는 지역공동체 조직 또는 주민대표와의 대등한 파트너 또는 협력자로서의 정부역할이 추가적으로 기대된다.

<그림 1>은 두 모형 사이의 바람직한 관계를 도형화한 것이다. 우리사회 지방자치를 특징짓는 단체자치가 정부와의 관계에 초점을 두고 중앙정부로부터의 하향식 접근을 택하고 있다면, 주민자치는 철저하게 주민으로부터 시작하는 상향식 접근을 취해야 한다. 또한 주민자치는 단체자치와는 달리 철저히 지역주민의 유대와 정체성에 바탕을 둔 ‘지역공동체’를 기반으로 이루어진다. 따라서 견고한 주민자치 기반을 만들기 위해서는 지역공동체를 회복하거나 형성하는 일이 우선되어야 한다. 지역공동체 기반 없이 단순히 정부가 임명한 주민대표를 읍․면․동에 내세워 주민자치를 추진한다면, 기존 주민자치위원회에서처럼 친목조직으로 전락하거나 정부의 하위조직처럼 움직일 가능성이 높다.

지역공동체는 어느 단위(규모)에서 형성되기 쉬운가? 우리나라 읍과 행정동의 경우 평균인구가 2만 명 안팎이고, 지리적 규모도 무척 커서 선진국 기준에 따르면 동네라기보다 도시에 가깝다. 특히 주민자치가 필요로 하는 지역공동체 기반은 행정편의를 위한 행정구역(읍․면․동 또는 통리)이 아니라 주민들이 자연스럽게 인식하는 동네단위가 되어야 한다. 비교적 인구가 적은 면 지역을 제외하고는 읍 또는 행정동보다 작은 규모에서 지역공동체가 형성될 가능성이 높다. 마을만들기 같은 공동체형성 사업의 경우 행정구역 중심의 작위적 공간이 아니라 주민들에게 친숙하고 자연스러운 공간단위가 중요해지는 이유다.

Somerville(2011)은 사회적 관계의 일반적 특징을 다루기 위해 다중규모성(multiscalarity)에 주목할 것을 강조한다. 특히 동네규모에 따라 주민들의 상호작용이 달라질 수 있고, 다양한 동네거버넌스(neighborhood governance)의 형태가 나타날 수 있다. 뒤따르는 논의는 Somerville(2011: 89-94)가 제시한 인구기준의 4가지 동네규모와 거버넌스와의 관계를 참고한 것이다.

지역공동체와 정부가 만나서 함께 의사결정과 서비스전달을 논의하는데 용이한 접점은 자연스럽게 최하위 행정조직이 위치한 읍․면․동이다. 하지만 읍․면․동은 주민 모두가 참여하기에는 규모가 너무 크고 다양한 지역공동체가 존재할 가능성 때문에 지역공동체의 주민대표를 통한 참여가 현실적 의미를 갖게 된다. 이때 상향적․통합적 주민자치 관점에서 보면, 마을만들기 같은 공동체운동(사업)에 참여한 주민리더가 읍․면․동 수준의 주민대표로 참여하는 것이 바람직하다. 역으로 주민자치회 위원들은 마을만들기 같은 자율형 주민자치 활동에 적극 개입함으로써 지역주민들로부터 주민자치회 조직의 필요성에 대한 규범적 정당성을 확보해나갈 필요가 있다.

<그림 1> 주민자치 유형과 관계 모형

위의 그림과 관련해 주민자치회위원의 역할은 지역발전의 소프트한 인프라로 간주되는 ‘사회적 자본’(social capital)의 유형과 연관해 생각해 볼 수 있다. 분석적 차원에서 사회적 자본은 결속적(bonding), 가교적(bridging), 연계적(linking) 유형으로 분류된다(Woolcock, 1998; Halpern, 2005). 우선 자율형 주민자치의 관점에서 주민자치위원은 해당 동네 내부 주민들 사이의 ‘결속적 사회적 자본’ 형성에 우선적 초점을 둘 수 있다. 한편, 주민자치회 같은 읍․면․동 단위 주민조직의 참여를 통해 주민자치위원은 작은 동네단위 마을만들기가 낳을 수 있는 폐쇄성 및 집단이기주의를 완화하고 상위단위에서의 연대와 유대를 동시에 고려하면서 마을과 마을을 잇는 ‘교량적 사회적 자본’ 형성을 기대해볼 수 있다. 마지막으로 주민자치위원들은 민관협치제도를 통해 지역공동체와 지방자치단체의 연결고리 역할을 수행하고 정부신뢰회복에 기여함으로써 ‘연계적 사회적 자본’을 형성하는 역할을 수행할 수 있다.

결속적 사회적 자본은 밀도가 높거나 폐쇄된 네트워크에서의 구성원간의 관계를 강조하고, 가교적 사회적 자본은 수평적이지만 다소 이질적인 네트워크 사이의 연결을 통한 ‘약한 유대’(weak ties)와 다양성, 그리고 거기서 파생하는 다양한 자원에의 접근가능성 등 이점을 강조하며, 연계적 사회적 자본은 지역사회나 조직 또는 그 구성원이 자원과 권력을 소유한 정치적․경제적 제도 또는 조직과의 관계를 강조한다.

결속적 사회적 자본은 ‘사회적 접착제’(social glue) 또는 ‘사회적 지지’(social support)와 같은 것이어서 ‘그럭저럭 살아나가는 것’(getting by)에 큰 도움이 될 수 있다(Kearns, 2004). 하지만 지역사회가 ‘앞서 나가기’(getting ahead) 위해서는 더 광범위한 사회적 자원을 필요로 한다는 면에서 문제해결을 위한 충분조건은 될 수 없다. 반면, 사회적 지렛대(leverage)’ 또는 ‘사회적 윤활유’에 비유되는 가교적 사회적 자본은 특정 지역사회의 고립과 배제를 극복하고, ‘앞서 나가기’(getting ahead)를 위해 필요한 사회적 자원이다. 즉, 결속적 사회적 자본과 달리 가교적 사회적 자본은 내부결속에 초점을 두기보다는 비록 약한 유대라 하더라도 외부와의 관계형성을 통한 자원과 기회의 접근가능성을 강조한다. 한편, 연계적 사회적 자본은 비대칭적 자원과 권력을 수직적으로 가로지르지만 여전히 가교적인 성격을 갖는다는 면에서 가교적 사회자본의 특별한 형태로 간주할 수 있다. 연계적 사회적 자본은 국가와 사회사이의 비대칭적 권력관계에 초점을 두고 등장한 개념으로서 그 연장선상에서 가장 많이 이야기되는 것이 정부와 시민사회와의 관계다(Halpern, 2005).

공동거버넌스 관점에서 주민자치를 바라봤을 때, 주민자치회 제도화노력의 핵심은 지방정부와 지역공동체 주민(조직)대표의 대등한 관계형성을 위한 실질적 제도 도입이라고 해도 과언이 아니다. 이러한 맥락에서 주민자치회가 ‘초대된 공간’에서 실제 지역공동체 대표로서 영향력을 행사할 수 있는 의미 있는 제도가 도입되어야한다. 구체적으로 주민참여예산제, 동네발전기획과 같은 실질적 제도가 읍․면․동 단위에서 주민자치회와 연계해 추진될 필요가 있다. 뿐만 아니라 근본적으로 읍․면․동 주민자치가 의미를 가지려면 다양한 사무가 읍․면․동 단위에서 결정되고 집행될 수 있도록 읍․면․동의 기능강화와 분권이 전제되어야한다.

IV. 주민자치의 제도화 방향

1. 주민자치 제도설계를 위한 기본 원리

의미 있고 지속가능한 사회변화는 사회구성원의 변화를 전제로 한다. 제도를 바꾸는 것은 바로 사회구성원의 변화를 가져오기 위한 것이다(Alexander, 2005). 주민자치의 제도화는 지역이라는 장소(place) 위에 ‘민초의 공간’과 ‘초대된 공간’을 조성하는 것뿐만 아니라 두 공간을 잇는 의식적 노력과 관련된다. 하지만 새로운 공간을 형성하기 위한 장소에는 이미 수많은 제도들이 어떻게 권한과 권력이 행사되고, 정당화되며, 통제되는지에 관한 기본규칙으로 작동하고 있다. 즉, 중앙과 지방정부가 도입한 공식제도뿐만 아니라 관행과 같은 비공식적 제도들이 무엇이 정상이고, 기대되며, 의미를 갖는지에 관한 ‘적절성의 논리’(logic of appropriateness)를 제공하며 다양한 행위자들의 상호작용 방식과 이해관계 및 권력관계에 영향을 미치고 있다(March and Olsen, 1989).

구체적으로 현재 읍․면․동에는 다양한 자생단체가 제도화되어 있다. 새마을지도자협의회, 바르게살기위원회 등 이들 단체들은 중앙정부 차원에서 각종 위원회가 생기면서 순차적으로 읍․면․동 수준까지 설치된 것이다. 이들 단체들은 중앙에서부터 지방까지 하향식으로 조직되었다는 점과 국고보조금을 받고 운영된다는 점, 주민의 자발적 조직이라기보다는 중앙정부의 수단적 성격을 띠는 것이 특징이다(임도빈, 2004). 또한 1995년의 단체장 직선제도의 도입과 1999년부터 이루어진 읍․면․동사무소 구조조정과 업무축소는 읍․면․동장과 자생단체를 포함한 주요 행위자들의 권력 및 이해관계의 틀을 바꾸는데 기여하게 된다. 이처럼 직간접적으로 주민자치와 관련된 다양한 제도들이 작동하고 이해관계를 형성하고 있는 가운데 바람직한 주민자치의 제도화과정에서 유념해야할 제도설계의 원리는 무엇인가?

예를 들면, 자치단체장의 자생단체에 대한 정치적 의존성이 높아졌을 뿐 아니라, 읍․면․동 기능 축소에 따라 권한과 자원이 줄어든 읍․면․동장의 경우 민선단체장이 요구하는 인력동원과 행사진행을 위해 자생단체에 더욱 의존하게 되면서 자생단체의 위상이 상대적으로 높아지게 되었다(임도빈, 2004).

1) 규범적 접근

주민자치 제도화는 기존의 이해관계와 권력관계의 변화를 전제로 한다. 따라서 주민자치 제도설계는 단순히 기능적 필요에 의해서가 아니라 규범적 관점의 프로젝트가 되어야 한다(Lowndes and Wilson, 2003). 제도변화가 어렵고 중요한 이유는 그만큼 ‘오래된’ 가치들을 대체하는 것이 쉽지 않기 때문이다. 효과적이고 구속력 있는 주민자치 제도화를 위해서는 비판적이고 생산적인 논의를 거쳐 주민자치를 통해 실현하려는 가치와 목적을 명확히 하고, 현장의 이해당사자들뿐만 아니라 일반 시민들 사이에도 어느 정도 공감대가 형성되어야 한다.

예를 들면, 대의민주제 병폐와 민주성결여를 보완하고, 추락하고 있는 정부신뢰와 정당성을 회복하며, 이기적 고객으로서가 아니라 공공선에 대한 책임의식을 가진 적극적 시민을 양성하는 것과 같은 새로운 민주적 가치의 해석과 의미부여를 통해 주민자치 제도화의 규범적 정당성을 확립하는 것이 중요하다. 주민자치를 위한 제도설계의 성공은 규칙, 권리와 운영절차 같은 하드웨어만큼이나 참여민주주의, 거버넌스, 시민참여, 대표성, 정당성, 공유된 사회적 책임 등에 관한 깊은 이해와 담론을 통해 도출된 설득력 있는 ‘제도적 소프트웨어’(institutional software)에 달려있다고 해도 과언이 아니다(Dryzek, 1996). 특히 효과적인 변화를 위해서는 특정 행위자에게 기능적 수준의 규칙을 직접 부과하는 방식보다 제도와 이해관계를 가진 다양한 정치적 행위자의 개입방향의 틀(frame)을 제시하는 것이 중요하다(Goodin, 1996).

2) 제도 재설계 관점의 접근

주민자치의 제도화는 기존 제도들에 의해 형성된 ‘과거의 유산’에 의해 불가피하게 제약되기 때문에 ‘설계’가 아닌 ‘재설계’(redesign)의 관점에서 접근해야 한다(Goodin, 1996). 즉, 새로운 제도화는 과거와 단절된 백지위에서 시작되는 것이 아니라 기존 제도의 '탈제도화'(deinstitutionalization)에 따르는 역할, 권한, 자원, 정체성 등을 둘러싼 갈등과 경쟁까지도 고려한 것이어야 한다(Olsen, 2007).

공동거버넌스(민관협치) 형태의 주민자치는 일을 하는 역할과 새로운 방식에 대해 불확실성을 만들어낸다. 주민자치를 위해서는 참여와 의사결정 과정 및 절차, 참여자들의 새로운 역할, 권리 및 책임에 관한 규칙들이 명확하게 규정될 필요가 있다. 그렇지 않은 경우 새로운 규칙과는 무관하게 오래된 규칙과 관행들이 참여과정을 지배하게 되면서 형식적․상징적 참여의 구태를 답습하게 될 가능성이 높다.

특히 의미 있는 주민자치가 되기 위해서는 기존 권력관계의 변화에 초점을 둔 제도설계가 이루어져야 한다(Gaventa, 2006). 참여과정에서 시민 권력의 효과적 사용은 참여에 대한 권리의식, 집합적 행위와 의사소통 능력 등과 같은 사전 조건을 필요로 한다. 그러한 사전 조건이 형성되지 않은 채 단순한 참여공간의 개방은 좀 더 권력을 가진 행위자들에 의한 공간의 지배와 현상유지의 강화를 의미한다. 이러한 맥락에서 단순한 참여가 아니라 권력의 관점에서 주민의 효과적 참여와 리더십이 발휘될 수 있도록 권한부여, 역량형성, 학습 등의 종합적 관점에서 기존 제도의 재설계 작업이 요구된다.

3) 맥락에 따른 유연한 접근

일반적으로 우리사회의 제도설계는 중앙정부에 의해 주도되면서 특정 모형 또는 최선으로 간주되는 방식을 일률적으로 확산하는 전략을 취해왔다. 하지만 제도가 적용되는 지역현장은 정부와 주민사이의 신뢰, 지역공동체의 역량과 경험, 지방정부의 개방성 등에 있어 상당한 차이를 보인다. 이렇듯 다양한 환경에 대한 적응과 혁신역량을 키워주기 위해서는 제도설계에 있어 다양성을 너그럽게 받아들이고 촉진할 필요가 있다(Lowndes and Wilson, 2003; Gaventa, 2004).

서로 다른 맥락에 따른 주민자치의 제도설계의 필요성은 다음과 같은 접근을 요구한다(Gaventa, 2004). 첫째, 지역공동체와 지방정부의 준비성뿐만 아니라 현존하는 여건에 대해 지역사회 스스로 평가하는 것을 돕는 진단도구가 필요하다. 둘째, 지역의 여건과 욕구에 대응하여 사용될 수 있는 지지전략이 필요하다. 셋째, 어떤 지역들은 초기단계에 참여를 위한 사전조건의 형성을 돕는 지원이 필요할 수 있다. 반면 다른 지역에서는 기존의 경험과 함께 좀 더 빠른 진전이 이루어질 수 있다. 결과적으로 서로 다른 지역에서의 출발점의 차이를 인식하면서 지원뿐만 아니라 성과평가에 있어서도 다양성을 추구하는 것이 필요하다.

2. 주민자치 제도화의 방향

규범적 차원에서 주민자치의 필요성을 인정하는 경우에도 주민의식과 역량이 성숙하지 못했기 때문에 우리사회에서 주민자치는 시기상조라고 이야기한다. 이러한 문화적 결정론은 우리사회 지방자치가 간과해온 민주성결여의 문제를 그대로 방치함으로써 잘못된 경로를 벗어나기 어렵게 할 뿐만 아니라 자칫 지방자치에 대한 불신과 무용론으로 이끌 가능성이 높다. 더욱 우려되는 것은 주민자치라는 수사(修辭)와 함께 각종 정부사업이 뚜렷한 원리 없이 무분별하게 진행되는 것이다. 예를 들면, 행정자치부 자치제도과가 주민자치회 시범사업을 진행하는 동안에 지역공동체과에서는 주민자치회와는 무관하게 동네단위 주민참여가 핵심인 ‘지역공동체활성화법’을 추진 중이다. 앞서 논의한 이론을 중심으로 좀 더 일관되고 실효성 있는 주민자치 제도설계를 위해 고려해야할 사항들을 주민자치위원회(또는 주민자치회)에 초점을 두고 몇 가지 제시하면 다음과 같다.

1) 주민자치 유형의 연계를 고려한 통합적 접근

분석적 차원에서 주민자치를 주민의 결사체적 참여를 강조하는 ‘자율형’과 지역공동체 조직 또는 대표와 행정이 협력하는 ‘민관협치형’으로 분류하되, 주민자치 제도화는 지역공동체 ‘형성’과 ‘대표’ 과정의 통합적 관점에서 접근할 필요가 있다. 특히 현재 입법화되거나 추진 중인 마을만들기 또는 주민자치회 관련법들이 큰 그림 속에서 조정되고 통합될 필요가 있다.

경제, 안전, 도시재생, 복지 등 중앙부처가 개별 입법화를 통해 추진 중인 마을만들기 사업 분야는 의제형성을 위한 기능적 성격을 띨 뿐, 공통분모는 마을단위 지역공동체를 형성하는 것이다. 주민자치 제도화는 이러한 지역공동체 형성 노력에 더하여 상대적으로 주민대표 및 정부와의 관계에 비중을 두는 주민자치회를 연계하는 방향에서 모색되어야 한다. 구체적으로 현재 행정자치부가 추진 중인 ‘지역공동체활성화법’을 중심으로 각 부처 마을만들기 사업들이 조정․통합되어야한다. 동시에 현재 진행 중인 주민자치회 시범사업을 지역공동체활성화법과 연계해 제도화해나갈 필요가 있다.

제도를 넘어 현장의 실천도 마을만들기와 주민자치위원회를 연계하는데 초점을 두어야 한다. 즉, 주민자치위원들을 구성할 때, 마을만들기 리더들의 참여를 적극 유도할 필요가 있다. 또한 주민자치위원들이 좀 더 적극적인 지역공동체형성 역할과 기능을 통해 지역에 보탬이 되는 꼭 필요한 조직이라는 인식과 함께 주민들로부터의 ‘규범적 정당성’을 확보할 수 있도록 기회와 지원이 제공되어야 한다.

2) 읍․면․동 민관협치제도 도입

지역공동체 관여와 대표역할은 많은 희생이 요구되면서 참여과정에서 보람을 얻지 못하면 열정이 사라지고 탈진과 학습된 무력감으로 이어지기 쉽다. 지역공동체 리더뿐만 아니라 주민들이 시간과 노력을 투자하도록 만들기 위해서는 분명한 유인이 제공되어야한다. 이 때 무엇보다 중요한 것은 자신의 참여가 차이를 만들어낼 수 있다는 경험과 믿음이다.

이러한 맥락에서 주민자치위원회가 현재와 같이 정부편의를 위한 ‘초대된 공간’에서 상담수준의 기능이 아니라 지역공동체 주민대표로서 정부에 대한 실질적 영향력을 갖도록 정부와의 관계가 재설정되어야한다. 이를 위해서는 일정한 사안에 대하여 읍․면․동장과 함께 ‘공동의사결정’(joint decision making)을 내릴 수 있거나 읍․면․동 및 기초자치단체 행정에 대한 설명을 요구할 수 있는 공식권한이 주민자치위원회에 부여되어야 한다.

예를 들면, 「지방재정법」에서 모든 지자체 의무사항으로 규정한 ‘주민참여예산제’를 읍․면․동 주민자치위원회와 통합․운영하는 방안도 가능하다. 또한 국가, 시도, 시군계획 및 법령에 저촉하지 않는 범위 내에서 주민자치위원회가 ‘동네발전계획안’을 수립하고 주민투표에 회부해 확정하는 ‘동네발전기획’(Neighborhood Development Planning)과 같은 제도도 고려해볼 수 있다. 미국의 세인트폴, 또는 로스앤젤레스와 같이 지방정부가 해당지역과 관련해 고려하고 있는 사업들을 미리 주민자치위원회에 알려줌으로써 주민들이 입장을 정리하고 아이디어를 추가할 수 있는 ‘조기고지제도’(Early Notification System)도 대안이 될 수 있다.

3) 공동생산 관점의 읍․면․동 기능의 강화

주민자치활성화를 위해서는 공동생산(co-production)의 시각에서 읍․면․동 단위 행정서비스를 바라보는 관점의 전환이 필요하다. 공동생산은 ‘전문화된 서비스공급자와 서비스사용자 및 지역사회 구성원들이 정기적이고 장기적인 관계를 통하여 서비스를 제공하는 것’으로 공공서비스를 생성하는데 사회적 행위자들이 정부와 책임을 공유한다는 의미를 담고 있다(Bovaird, 2007; Marschall, 2004; 한상철, 2001). 공동생산은 정책의 집행과정에서 일어나는 주민활동에 초점을 맞추면서 지역공동체 스스로의 필요와 자기조직화를 통해 생산하는 서비스와는 차별화된다.

공동생산 개념은 2009년 노벨경제학상 수상자인 E. Ostrom과 공동연구자들에 의해 일반 시민들의 공공서비스 생산과정에의 관여를 기술하기 위하여 1970년대 최초로 고안되었다. 공동생산은 일선경찰관, 학교교사, 보건소직원과 같은 ‘정규 생산자’(regular producers)와 서비스 대상인 고객 사이에 존재할 수 있는 잠재적 관계를 포착하기 위한 개념이다. 대표적 경우가 미국 시카고시의 치안서비스 사례다. 당시 시카고에서는 경찰관들이 담당구역을 도보로 순찰하던 것을 비용절감을 위해 순찰차 체계로 바뀌면서 동네의 범죄율이 높아진다. Ostrom은 경찰관들의 도보순찰이 범죄수준을 낮추는데 기여한 이유를 경찰관들이 지역주민과 형성했던 현장에서의 관계와 지역사회에 대한 비공식적 이해에서 찾고 있다(Slatter, 2010).

공동생산은 공급자와 수혜자의 이분법을 넘어서서 지역공동체와 공공부문 양쪽으로부터의 시간과 자원의 투입을 요구할 뿐만 아니라 상호지지의 관계망을 강조한다. 결과적으로 공동생산은 지역공동체를 위하여 '공공서비스가 무엇을 할 것인가?'의 관점으로부터 공공서비스 생산을 위하여 '지역공동체가 무엇을 할 것인가?'로의 초점의 변화를 요구한다. 이처럼 관점이 변할 때, 서비스공급의 중요한 질문은 ‘대규모 수준의 서비스인가 아니면 동네수준의 서비스인가?’가 아니라 ‘서비스에 대한 동네의 공헌을 어느 정도에서 어떻게 조직화할 것인가?’가 된다(Bovaird, 2011).

같은 맥락에서 지방정부의 역할과 기능도 지역공동체를 ‘위해서’(for)가 아니라 지역공동체와 ‘함께’(with) 공공서비스를 생산하고 전달하는 것으로 재해석될 필요가 있다. 신공공관리(New Public Management)가 그러했듯이, 공동생산 관점은 앞으로 우리사회 행정에도 지대한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 공급자 중심의 생산비용절감의 관점이 아니라 지역공동체와의 공동생산의 관점에서 읍․면․동 기능을 바라볼 때, 최일선 행정기관으로서 읍․면․동의 존재는 커다란 제도적 자산으로 간주될 수 있다.

지역공동체 참여가 공무원의 전문성과 결합되어 시너지를 발휘하고 행정서비스 비용절감과 공적 가치 실현의 효과를 거둘 수 있다면, 오히려 지역공동체와의 파트너십 형성을 통한 읍․면․동의 행정기능 강화가 행정혁신의 초점이 되어야 한다. 물리적․심리적으로 소원한 시․군․구청이 아니라 자기가 살고 있는 동네에서 피부에 와 닿는 복지, 보건, 환경, 치안 등의 의제를 두고 뜻있는 주민(대표)들과 전문성을 갖춘 공직자들이 얼굴을 맞대고 함께 문제해결을 모색하는 것이야말로 시대정신인 주민자치의 모습이자 현대 행정이 요구하는 거버넌스의 실천이 될 것이다.

4) 주민자치위원회 구성의 다양성 존중과 법적 지위 강화

주민자치위원회 구성과 관련하여 중요한 것은 주민자치위원들이 정치적 대표가 아니라 ‘시민대표’(citizen representatives)로서 행정과정에 참여하면서 집행부 행위의 정당성을 강화하고 대의민주제 기능을 보완하는 역할을 수행한다는 것을 인식하는 것이다(Warren, 2008). 의회와 같이 정치적 대표를 요구하는 조직이 아닌 만큼, 정기적․경쟁적 선거만을 정당한 구성방식으로 간주할 필요는 없다. 실제 주민대표로서 주민자치위원들의 경우 지역공동체 활동을 통해 주민들로부터의 지지와 성원을 이끌어내는 ‘규범적 정당성’이 선거를 통한 ‘절차적 정당성’만큼 중요하다. 이러한 맥락에서 지역여건에 맞게 직접선거를 포함한 선정위원회, 무작위추첨 등의 절차적 방식뿐만 아니라 리더의 역량, 소수자집단의 대표성과 같은 다양한 대표성 기준을 자율적으로 선택하도록 함으로써 대의민주제의 대표성이 갖지 못한 부분을 보완하는 효과를 기대할 수 있을 것이다. 구성방식의 다양성은 허용하되 주민자치회 또는 주민자치위원회의 설치 및 활동근거를 단순한 조례가 아닌 지방자치법 또는 새로운 법률제정을 통해 명시해줌으로써 법적 구속력을 부여하고 참여위원들 스스로 자신들의 참여를 하나의 권리로서 받아들이도록 만드는 것이 중요하다.

이와 관련해 최근 대의민주주의의 선거에 의한 정치적 대표의 의미를 넘어 다양한 맥락에서의 시민참여와 관련된 비선출직 대표의 성격과 선출직 대표성에 대한 보완에 관한 논의가 확대되고 있음에 주목할 필요가 있다(Urbinati and Warren, 2008; Brown, 2006).

이러한 주장은 민주주의의 정당성은 투입만큼이나 산출에 의해 확보되어야한다는 관점과 일맥상통한다(Bekkers and Edwards, 2007). 투입지향 민주주의 사상이 ‘국민에 의한 정부’를 강조한다면, 산출지향 민주주의는 ‘국민을 위한 정부’의 개념에 초점을 둔다(Scharpf, 1998). 대의민주제는 보편적 정치적 평등의 원칙에 기초한 선거를 통한 정당성 확보라는 투입측면의 강점을 가지는 반면, 산출에 있어서는 많은 문제점을 가지고 있다. 최근의 다양한 참여민주주의 형태들은 대의민주제의 투입과 산출 측면의 정당성을 강화하기 위한 노력으로서, 그만큼 민주적 대표의 개념도 투입과 산출의 다양한 근거에 의해 뒷받침될 수 있음을 의미한다.

5) 지역공동체와 지방정부 역량강화를 위한 교육훈련지원시스템 구축

주민참여의 중요성은 누구나 인식하지만 실천하지 못하는 경우가 많다. 사람들이 사회적․정치적으로 바람직한 행동을 실행에 옮기지 못하는 것은 행위에 필요한 능력이 없거나 상황이 불확실하여 무엇을 해야 할지 모르기 때문이기도 하다(Schneider and Ingram, 1990). 주민자치 활성화를 위해서는 현 수준의 주민역량에만 의지할 것이 아니라 주민역량 형성 또는 강화수단을 적극적으로 제도설계에 반영해야한다. 즉, 참여공간을 여는 것뿐만 아니라 주민과 공무원들이 새로운 공간에서의 의미 있는 상호작용을 위해 필요한 기술과 정보, 지식을 제공해줄 수 있는 교육훈련프로그램의 개발과 학습지원시스템이 요구된다.

주민자치위원들은 지역공동체 대표로서 지방정부와의 숙의과정에 참여함에 따라 새로운 환경에서의 법적 권리, 절차, 역할 및 책임에 대한 지식, 협상과 갈등해결의 기술 등을 필요로 한다. 또한 자신이 속한 지역공동체의 이야기를 경청하고 보고하는 방법 또는 민주적이고 협력적인 리더십을 실천하는 방법과 같은 리더십 역량을 키워나갈 필요가 있다.

교육훈련의 필요성은 지역공동체 주민 편에서뿐만 아니라 공무원의 관점에서도 필요하다. 주민자치 시대 공무원에게 요구되는 역할은 주민들의 지역공동체 역량형성을 위한 촉진자․촉매자․협력자 역할로 요약될 수 있다. 이러한 맥락에서 지방정부 공무원에게는 공공서비스분야의 전문성뿐만 아니라 다양한 사람들을 관여시키고, 지역공동체 리더들을 지원하며, 갈등조정과 네트워킹을 주도하는 역량이 지속적으로 요구될 것이다. 앞으로 주민자치담당공무원의 집단과정기술 또는 관계기술 향상에 초점을 둔 교육프로그램개발과 지원이 주민자치 초석을 쌓기 위한 중요한 밑거름이 될 것이다.

6) 읍․면․동 자생단체의 정리 및 통합노력

주민자치위원회 활성화를 위해서는 읍․면․동에 설치된 다른 자생단체와의 관계에 대한 진단과 처방이 필요하다. 현재 읍․면․동에는 일반적으로 10여 개 정도의 자생단체가 활동하고 있다. 이들 단체들은 대부분 정부의 필요에 의해 도입되고 손쉬운 동원대상이 되면서 관변단체로 분류되기도 한다. 주민참여가 저조한 현실에서 이들 단체들은 행정과 협조하여 지역의 궂은일들을 수행해왔다는 점에서 순기능적 측면을 가지고 있다. 하지만 대부분 자생단체의 경우 시대변화와 함께 기능을 상실한 채 친목모임 수준을 유지하고 있음에도 행․재정지원을 받거나 선거철마다 정치적 동원의 대상이 되면서 지방정치에 대한 불신의 단초를 제공해왔다. 또한 자생단체장 또는 회원 사이의 중첩내지 순환되는 관계망을 통해 견고한 지역의 사회경제적 엘리트연합을 형성하면서 순수한 뜻을 가지고 참여를 모색하는 이들에게 일종의 진입장벽으로 작용해왔다.

이처럼 자생단체들이 풀뿌리수준에서 정치․행정구조 속에 깊이 뿌리내리고 있음에도, 대다수 국민의 무관심 속에서 좀처럼 제도적 혁신과 변화를 도모하기 어려운 형편이다. 주민자치위원회가 주민대표조직으로서 리더십을 발휘하기 위해서는 지역주민과의 네트워크 형성과 지지 기반위에 지방행정과 정치를 향해 자기 목소리를 내는 조직으로 탈바꿈해야 한다. 그러기 위해서는 ‘판도라의 상자’를 과감히 열고 현존하는 자생단체 리더들에 대한 구조적․행태적 진단과 반성, 처방을 함께 고민해야할 시점이다. 이미 기능을 상실한 자생단체는 중앙정부차원에서 정리하거나 자율적 방식으로 주민자치위원회 하위분과 형식으로 통합되도록 유도하는 것이 바람직하다.

7) 지방정부 주민자치 담당조직 체제 정비

지방정부 행정조직상 마을만들기와 주민자치회 사업을 종합적으로 지원하는 독립부서를 설치 또는 강화할 필요가 있다. 현재 주민자치 관련 업무를 담당하는 광역과 기초정부의 주민자치과는 명칭에도 불구하고, 순수한 자치관련 업무는 전체사무 중 극히 일부에 불과하다. 주민자치가 지방자치의 민주화와 혁신을 위한 근본적 처방이라면, 그 위상에 맞게 지역공동체 형성과 대표 과정을 집중적으로 지원하는 전문부서로 거듭나도록 지방정부 인력과 조직이 재편되어야할 것이다.

또한 우수한 공무원의 현장배치와 성과에 대한 철저한 보상을 통해 주민자치 관련 업무의 회피성향을 줄여나가는 의식적 노력이 요구된다. 이와 관련해 현장 활동가들을 계약직 공무원으로 채용해 주민자치사업을 전문적으로 지원하면서 주민과의 지속가능한 관계를 형성해나가는 방안도 고려해봄직하다. 지역공동체와의 상담과 공동기획을 통해 도출된 의제가 탄력(momentum)을 잃지 않고 추진될 수 있도록 회계지출절차의 간소화 등 불필요한 형식과 제도를 과감히 개선해나갈 필요가 있다.

이러한 노력은 민간전문가에 대한 공직개방의 취지에도 부합되고, 실제 마을자치의 대표적 사례로 손꼽히는 전북 진안군의 경우 구자인이라는 활동가이자 전문가를 8년 동안 군청 계약직 공무원으로 채용해 사업을 성공적으로 이끈 것으로 알려져 있다.

8) 중간지원조직의 제도화 및 활성화

현장 활동가들이 참여하는 중간지원조직의 정착과 활성화가 주민자치 성패에 큰 명향을 미칠 것이다. 중간지원조직은 주민자치위원회를 비롯한 다양한 주체의 ‘마을만들기’같은 주민조직화 사업을 측면 지원하고, 사업예산을 대는 정부와의 사이에서 사업진행을 모니터링하고 조율하는 연결핀 역할을 수행한다. 많은 경우 중간지원조직 참여인사들은 풀뿌리운동 경험을 가진 진보성향전문가들이다. 경험에도 불구하고, 이념적 공감대도 없고 공동체의식수준도 낮은 주민들을 대상으로 유대를 만들고 참여를 이끌어내는 일은 커다란 도전이다. 또한 프로젝트 방식의 효율적 일처리에 익숙한 행정부서와의 신뢰관계를 쌓는 일 또한 쉽지 않은 일이다. 하지만 중간지원조직이 갖는 사회변혁 논리와 열정, 경험을 소중한 사회적 자원으로 받아들이는 관점에서 주민, 행정과 중간지원조직의 견실한 파트너십 형성이야말로 주민자치를 앞당기는 중요한 전략이 될 것이다.

효과적인 중간지원조직의 제도화를 위해서는 몇 가지 원칙이 지켜져야 한다. 민간조직으로서 공공영역의 지원을 받되 운영상의 자율성을 최대한 보장받는 ‘자율성’의 원칙, 법적 근거를 가지고 충분한 예산 지원을 통해 안정적 활동이 보장되는 ‘지속성’의 원칙, 특정 부서가 아니라 지역공동체 관련 모든 부서의 사업을 지원할 수 있는 ‘통합성’의 원칙 등이 지켜지도록 세심한 제도설계가 이루어져야할 것이다(정규호, 2012).

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