지방재정운영의 책임성 제고 방안

임상수(조선대 경제학과)

<요 약>

지방자치단체의 세입에 비해 세출이 빠르게 증가하고 있어 재정 건전성에 빨간 불이 들어오고 있는 상황에서, 중앙정부 정책 결정에 의한 지방세 감면으로 인해 세입 여건은 크게 악화되고 있음

2013년 지방세 감면율은 23%로 지방재정법 상 2015년 지방세 감면율 목표치를 크게 상회하고 있음

또한 지방세 징수액은 국세 징수액보다 느리게 증가하고 있는데 반해, 지방세 비과세‧감면액은 국세 감면액보다 빠르게 증가하고 있어 지방세 감면율은 국세 감면율보다 높은 수준임

이와 같은 지방세 비과세‧감면 증가의 가장 큰 원인은 일몰 적용 부진에 있음

[국세 감면율 및 지방세 감면율 추이]

(단위: %)

	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2013
국세 감면율	12.4	13.4	13.4	14.7	14.4	14.1	14.4
지방세감면율	9.3	8.6	16.3	19.9	23.2	22.2	23.0

더욱이 이러한 지방세 감면 증가는 지방자치단체의 재정에 있어 다음과 같은 부정적 영향을 미치고 있음

지방세 비과세‧감면은 주로 중앙정부의 정책 목표 달성을 위해 시행되고 있어, 세입 분권을 약화시켜 지방자치를 훼손시키고 있음

지방세 비과세․감면 중 중앙정부의 정책에 의한 비중은 2002년 74.5%에서 2010년 89.3%로 크게 증가함

또한 지방세 비과세‧감면은 재정지출보다 지방자치단체의 경제 성장에 미치는 영향이 작음

국민소득항등식에서 재정지출에 의한 승수는 [eqn: 1 over 1-c]인 반면, 간접지출(감면)에 의한 승수는 [eqn: c over 1-c]로 재정지출이 감면보다 국민소득에 미치는 영향이 더 큼(한계소비성향([eqn: c])는 [eqn: 0<c<1])

또한 실증분석 결과, 재정지출 증가율이 1% 상승할 경우 GRDP 성장률은 0.05281% 상승하는 반면 간접지출(지방세 비과세․감면) 증가율이 1% 상승할 경우에는 0.01976% 상승하는데 그침

이미 일몰 도래로 인해 축소 조정된 감면을 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설함으로써 실제로 감면 규모가 크게 축소되지 않고 있음

예를 들어, 일몰 도래한 산업단지에 대한 감면율을 하향 조정한 후, 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설함

이로 인해 산업단지 사업 시행자는 지방세특례제한법 상 감면율 35%와 함께 지방자치단체의 조례에 의한 감면율 25%를 합쳐 최대 60%의 취득세를 감면 받을 수 있음

[표 ] 산업단지에 대한 취득세 감면율

구 분		현 행	개 정
			계	지특법	조례
사업시행자	조성용 토지	100%	60%	35%	25%
	임대등 사용 건축물	100%	60%	35%	25%
입주기업	신규입주	100%	75%	50%	25%
	대수선 등	50%	40%	25%	15%

따라서 지방 재정난을 해소하기 위한 세입 확충 방안으로 지방세 비과세·감면을 축소하고 부정적 영향을 최소화해야 함

첫째, 일몰 연장 엄격 적용 및 신규 지방세 감면 최소화를 통해 지방세 감면율을 지방재정법에서 제시하고 있는 목표치 15% 이하로 축소시켜야 함

둘째, 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설하는 것보다는 초과 징수한 세수를 지역개발에 재투자하여 지역 발전을 촉진시키는 선순환구조의 재정모델로 이행하는 것이 지방재정의 책임성과 건전성 측면에서 더 바람직하기 때문에 이미 축소 조정된 감면을 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설하는 것을 지양해야 함

셋째, 지방세 비과세․감면의 원칙은 지방자치단체의 자율에 의해 맡겨질 필요성이 있으며 이와 함께 감면 시행 시 ‘PAYGO 준칙’을 적용해야 함

이와 함께 지방자치단체가 탄력세율을 활용할 수 있는 여건을 조성하여, 지방 세수를 확충시킬 수 있도록 해야 함

지방자치단체 장은 주민의 투표로 선출되기 때문에, 주민에게 부담이 되는 세율 인상 정책을 시행하기에는 무리가 있으므로 종량세 성격의 세목에 대해서는 정기적으로 경제 여건을 반영하여 자동 인상될 수 있도록 지방세법을 개정할 필요성이 있음

또한 탄력세율 적용으로 인해 지방교부세가 축소되지 않도록, 탄력세율 적용 세목은 보정수입액 산정에서 제외되어야 함

이와 함께 현행 지방교부세 인센티브 대상 세목이 주민세와 지역자원시설세 2개 세목에 불과한데, 이를 탄력세율 적용 가능 모든 세목으로 확대해야 함

Ⅰ. 지방재정 현황

2010년 지방소비세 및 지방소득세 도입이 있었던 점을 감안하며, 자체세입으로 인건비조차 해결하지 못하는 지방자치단체의 수는 지방 재정난이 심화되고 있다는 것을 보여주는 것이라 할 수 있음

지방세로 인건비를 해결하지 못하는 지방자치단체의 수는 2009년 114개로 감소했지만, 2010년 증가한 이후 정체하고 있음

자체세입으로 인건비를 충당하지 못하는 지방자치단체의 수는 2009년 11개로 감소한 이후 38개~41개 사이에서 정체하고 있음

2014년 자체세입에 의한 인건비 미해결 단체 수가 급증한 것은 지방세외수입의 정의를 변경했기 때문임

새로이 정의된 세외수입은 지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률과의 상충과 재정통계의 왜곡 문제를 해결하기 위해 전입금 등 내부거래와 불용액, 초과세입 등 잉여금을 종전 세외수입에서 제외함.

특히 2010년 이후 지방세제개편으로 인해 지방소비세와 지방소득세가 도입되었음에도 불구하고 지방세 및 자체세입에 의한 인건비 미해결 단체 수가 크게 축소되지 않은 점은 지방자치단체의 세입 기반이 취약해지고 있음을 보여주는 것임

[그림 ] 지방세 및 자체세입으로 인건비 미해결 단체 수

(단위: 조원)                                                                                  (단위: %)

자료 : 재정고.

이처럼 세입 기반이 취약해지고 있는 상황은 충청남도에서도 현실화되고 있음

2014년 예산 기준으로 충남지역 15개 기초자치단체들 중 지방세로 인건비를 충당하지 못하는 단체의 수는 11개에 달함

2010년 이후 도세인 지방소비세와 시군세인 지방소득세가 도입되었으므로, 지방세로 인건비를 충당하지 못하는 단체의 수가 증가할 가능성이 낮아짐

그럼에도 불구하고, 지방세로 인건비를 해결할 수 없는 단체의 수는 2009년 5개에서 2013년과 2014년에는 11개로 급증함

2009년까지만 해도 충남에서 자체세입으로 인건비를 충당하지 못하는 자치단체는 없었지만, 2013년 부여군과 청양군이 미해결단체에 포함됨

2014년 미해결단체가 4개로 증가한 것은 앞서 언급한 바와 같이 지방세외수입의 정의가 달라져 규모가 축소되었기 때문임

[표 ] 충청남도 자치단체별 예산, 자체세입, 지방세 대비 인건비 비중

(단위: %)

	2009년도			2013년도			2014년도
	예산	자체세입	지방세	예산	자체세입	지방세	예산	자체세입	지방세
충남계	7.4	25.0	35.4	9.1	31.5	41.2	8.9	36.8	42.2
본청	4.0	12.6	15.2	5.2	15.8	18.9	5.4	18.4	20.1
천안시	11.0	22.2	26.9	11.3	24.3	30.4	11.3	27.4	32.2
공주시	10.0	58.3	92.5	13.6	77.6	124.4	13.4	95.9	123.7
보령시	8.9	42.3	98.0	11.9	60.5	136.9	11.7	96.8	141.1
아산시	9.1	17.8	25.7	10.2	21.1	25.4	9.3	23.0	25.6
서산시	9.7	30.4	47.2	11.4	40.9	56.1	11.0	53.3	60.5
논산시	9.2	54.3	78.5	11.2	69.4	114.9	11.2	96.8	123.5
계룡시	13.5	65.6	112.6	17.8	80.5	145.7	17.4	132.5	151.4
당진시	7.6	20.7	40.6	9.9	32.3	43.5	9.4	34.4	39.3
금산군	10.7	52.5	106.9	12.4	69.2	121.1	11.7	99.3	123.3
부여군	7.8	52.6	94.0	11.3	100.5	173.1	11.1	120.0	164.5
서천군	9.1	76.2	131.6	11.8	96.8	190.9	11.0	127.2	180.6
청양군	9.5	79.3	258.6	13.1	100.8	287.7	12.9	143.2	235.6
홍성군	8.2	36.6	99.7	11.6	64.0	126.8	10.5	84.5	111.9
예산군	10.4	57.3	98.0	10.9	79.6	127.8	10.4	98.0	127.0
태안군	9.1	41.5	105.5	14.3	77.5	157.3	13.1	98.2	157.3
연기군	10.5	38.5	85.0
자료: 재정고. 주. 연기군은 2012년부터 세종특별자치시에 편입되었고, 당진군은 2012년부터 당진시로 승격됨.

또한 이전재원이 급증하고 있으며, 이전재원 중에서도 매칭 지방비 부담이 있는 국고보조금이 차지하는 비중이 높은 수준임

전반적으로 이전재원 비중이 급증하고 있음

세입 중 이전재원(지방교부세+보조금)이 차지하는 비중은 2004년 22%로 최저치를 기록한 이후 상승하여 2012년에는 38.2%로 최고치를 기록함

충남 역시 세입 중 이전재원이 차지하는 비중은 2004년 33.1%로 최저치를 기록한 이후 2011년 48.8%로 최고치를 기록함

충남의 이전재원 비중은 전국 평균보다 높은 수준을 보이고 있으며, 2013년을 기준으로 전국보다 11.3%p 높은 수준임

이전재원 중 보조금이 차지하는 비중은 높은 수준을 유지하고 있음

이전재원은 자주재원으로 활용 가능한 지방교부세와 매칭 지방비 부담이 있는 국고보조금으로 나누어짐

전국의 경우, 이전재원 중 국고보조금이 차지하는 비중은 2008년까지 40%대를 기록했지만, 이후 50% 대에서 정체하고 있음

반면 충남의 경우 2002년부터 2008년까지 30% 후반에서 40% 초반 대에 머물던 이전재원 중 국고보조금의 비중은 2009년 46.7%로 급등한 이후 하락하여 2013년에는 42.1%를 기록함

<그림 . 세입 중 이전재원 비중> (단위: %)	<그림 . 이전재원 중 보조금 비중> (단위: %)
자료: 재정고, 한국지방세연구원 통계 DB.	자료: 재정고, 한국지방세연구원 통계 DB.

이처럼 세입 측면에서의 어려움을 야기하는 원인 중 하나로 지방세 비과세․감면 증가세와 함께 지방자치단체가 지방세수를 확충할 수 있는 탄력세율 적용이 제대로 이루어지지 않고 있기 때문임

2002년부터 2013년까지 지방세 비과세․감면액의 연평균 증가율이 지방세 징수액의 연평균 증가율보다 높은 수준을 보이고 있음

지방세 비과세․감면액은 2002년 3조 2,419억원에서 2013년 16조 759억원으로 연평균 15.7%씩 증가하고 있음

반면, 지방세 징수액은 2002년 31조 5,257억원에서 2013년 53조 7,789억원으로 연평균 5%씩 증가하는데 그침

이처럼 지방세 비과세․감면 규모가 지방세보다 빠르게 증가하고 있다는 것은 지방세 징수액을 축소시키는 요인으로 작용한 것임을 의미함

이는 다음의 식에서 지방세 비과세․감면([eqn: R])이 급증하면, 지방세 징수액([eqn: T_a])이 축소된다는 사실에서 쉽게 알 수 있음

[eqn: T_b =T_a +R~ LRARROW~T_a =T_b -R] ; 지방세 징수액([eqn: T_a]), 지방세 비과세․감면액([eqn: R]), 지방세 비과세․감면 없을 경우 지방세 징수액([eqn: T_b])

또한 지방자치단체는 지방 세수를 확충할 수 있는 자구 노력인 탄력세율을 적용할 수 있지만, 탄력세율 적용 시 지방자치단체장의 정치적 부담과 함께 지방교부세 축소로 인해 지방자치단체는 탄력세율을 제대로 활용하지 못하고 있는 실정임

[표 ] 지방세 징수액 및 지방세 비과세․감면액 비교

(단위: 억 원)

	전국		충남
	지방세 감면	지방세 징수	지방세 감면	지방세 징수
2002	32,419	315,257	903	8,835
2003	26,726	331,329	1,589	10,766
2004	32,150	342,017	1,753	14,159
2005	35,337	359,774	2,287	14,192
2006	80,678	412,937	3,712	15,510
2007	97,266	435,243	3,953	16,493
2008	113,046	454,797	4,946	17,395
2009	150,270	451,678	5,562	17,935
2010	148,106	491,598	5,562	20,970
2011	173,320	523,001	6,783	22,975
2012	154,286	539,381	7,672	23,072
2013	160,759	537,789	6,248	22,260
연평균 증가율	15.7%	5.0%	19.2%	8.8%

Ⅱ. 지방세 비과세․감면의 문제점 및 개선 과제

1. 지방세 비과세‧감면 현황

(1) 지방세 비과세․감면의 성격

지방세 비과세․감면은 납세의무 성립 여부에 따라 비과세와 감면으로 구분되며, 지방세특례제한법에서 규정하고 있음

비과세는 납세 의무가 성립하지 않는 것으로 현행 지방세법에 근거하고 있으며, 세목별 비과세 조항이 규정되어 있음

임상수․박지혜(2012), “지방세 비과세․감면 정책의 중장기 전략” 인용.

비과세란 과세기술상의 어려움 또는 특정 정책목표 달성 등을 이유로 과세대상 물건, 당해물건의 소유자 또는 귀속자 등 한 가지 이상을 과세요건에서 제외하여 납세의무 자체가 성립되지 않는 것을 말함

취득세, 등록면허세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세, 지역자원시설세 등 7개 세목에 대해 비과세를 시행하고 있음

레저세, 담배소비세, 지방소비세, 지방교육세는 비과세 대상이 아님

반면 감면은 납세 의무가 성립하는 것으로 조세특례제한법과 지방세특례제한법, 그리고 지방자치단체 감면조례에 규정되어 있음

상게서 인용.

감면이란 과세요건을 충족하여 납세의무가 성립되었으나, 납세의무를 전부 또는 일부 소멸시켜주는 것을 말함

지방세 감면에는 납세의무 전부 소멸의 면제와 일부 소멸의 경감이 있음

2010년 이전만 해도 지방세 비과세․감면은 조세특례제한법 상에서 국세에 대한 특례와 함께 지방세의 일부 세목에 대한 감면사항이 규정됨

조세특례제한법 119조 내지 141조에는 재산세, 취득세, 등록면허세 등 지방세 일부 세목의 감면을 규정하고 있으며, 제주국제자유도시 육성, 기업도시 개발과 신발전지역 육성, 금융 중심지 조성, 과세표준 양성화 등을 위한 조세특례 사항을 규정하였음

창업중소기업, 중소기업 통합, 기업구조조정, 한국자산관리공사 및 예금보험공사 등의 취득세, 등록면허세, 재산세 등을 대상으로 함

그러나 2011년 지방세법이 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법으로 나누어짐에 따라 그동안 지방세법, 조세특례제한법, 표준감면조례에서 규정되던 지방세 비과세․감면은 지방세특례제한법으로 이관됨

물론 여전히 지방세 감면 중 일부가 조세특례제한법 상 남아 있지만, 대부분의 지방세 감면은 지방세특례제한법 상에서 규정되고 있음

<그림 . 지방세 비과세․감면 관련 법 개정>

자료 : 임상수․박지혜(2014), “지방세 비과세․감면 정책의 중장기 전략” 인용.

지방세특례제한법은 감면을 통해 지원하고 있는 8개 분야를 명시하고, 천재지변 등의 특수한 상황에서 지방의회의 의결을 거쳐 지자체가 감면을 실시할 수 있음을 규정함

지방세특례제한법은 2장 1절부터 8절까지 지방세 감면을 규정하고 있음

지방세특례제한법 제4조 4항에서는 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 특수한 사유로 지방세 감면이 필요하다고 인정되는 자에 대하여는 해당 지방 의회의 의결을 얻어 지방세 감면을 할 수 있다고 명시하고 있음

감면 분야는 농어업을 위한 지원, 사회복지를 위한 지원, 교육 및 과학기술 등에 대한 지원, 문화 및 관광 등에 대한 지원, 중소기업 등에 대한 지원, 수송 및 교통에 대한 지원, 국토 및 지역개발에 대한 지원, 공공행정 등에 대한 지원 등이 있음

지방세특례제한법은 4장으로 구성되며 제1장은 총칙, 제2장은 감면, 제3장은 지방소득세 특례, 제4장은 보칙으로 구성됨

제2장 감면은 제1절 농어업을 위한 지원, 제2절 사회복지를 위한 지원, 제3절 교육 및 과학기술 등에 대한 지원, 제4절 문화 및 관광 등에 대한 지원, 제5절 기업구조 및 재무조정 등에 대한 지원, 제6절 수송 및 교통에 대한 지원, 제7절 국토 및 지역개발에 대한 지원, 제8절 공공행정 등에 대한 지원 등 총 8절로 구성됨

제3장 지방소득세 특례는 제1절 종합소득 세액공제와 세액감면, 제2절 중소기업에 대한 특례, 제3절 연구 및 인력개발에 대한 특례, 제4절 국제자본거래에 대한 특례, 제5절 투자촉진을 위한 특례, 제6절 고용지원을 위한 특례, 제7절 기업구조조정을 위한 특례, 제8절 지역 간의 균형발전을 위한 특례, 제9절 공익사업지원을 위한 특례, 제10절 국민생활의 안정을 위한 특례, 제11절 그밖의 지방소득세 특례, 제12절 지방소득세 특례제한 등 총 12절로 구성됨

또한 지방세 비과세․감면은 조세지출과 대응하여 지방세지출이라 할 수 있음

조세지출이란 사회·경제적 목표를 달성하기 위해 특정 산업 또는 납세자에게 조세상 혜택을 제공함으로써 조세수입이 줄어드는 것을 의미함

임상수․전선형(2011), “지방정부지출의 문제점 및 개선과제” 인용.

조세지출의 개념은 학자와 국가마다 조금씩 다르게 정의하고 있지만, 정부의 특정한 목표 달성을 위해 제공하는 조세상의 혜택을 의미한다는 공통점이 있음

기획재정부의 조세지출보고서(2003)는 조세지출이란 재정지출에 대응하는 개념으로 「특례규정에 의한 세금 감면」을 의미한다고 정의하고 있음

「국가재정법」은 제27조(조세지출예산서의 작성)에서 조세감면·비과세·소득공제·세액공제·우대세율적용 또는 과세이연(課稅移延) 등 조세특례에 따른 재정지원을 “조세지출”이라 규정함

지방세지출의 개념은 조세지출과 대응하여 사회·경제적 목표를 달성하기 위해 특정 산업 또는 납세자에게 지방세상 혜택을 제공함으로써 지방세 수입이 감소하는 것을 의미함

지방세지출의 개념은 명확하게 정의된 것이 없으며, 조세지출에 비해 논의가 활발하지 않음

조세지출 및 지방세지출은 국세 또는 지방세 수입의 포기를 의미하므로 중앙정부 및 지방정부의 간접지출로 분류되기도 함

지방세지출의 지방세상의 혜택은 다양한 형태로 이루어질 수 있으나, 현재 우리나라는 비과세와 감면제도가 가장 많은 비중을 차지하고 있기 때문에 지방세 비과세․감면을 지방세지출과 동일시 할 수 있음

(2) 지방세 비과세․감면의 규모

지방세 비과세․감면 건수는 2010년 이후 급감했으며, 건당 비과세․감면액은 지속적으로 증가세를 보이고 있음

지방세 비과세․감면 건수는 2007년 최대치를 기록한 이후 감소했으며, 특히 2010년 급감한 이후 정체를 보이고 있음

지방세 비과세․감면 건수는 2002년 2,004.4만 건을 기록한 이후 증가하여 2007년 3,551.2만 건을 기록함

2008년 2,117.4만 건으로 급감했으며, 2009년에는 2,359.8만 건으로 증가함

2010년과 2011년에는 각각 1,836.5만 건과 1,636.6만 건으로 감소했으며 2012년과 2013년에는 1,813.8만건과 1,745.1만 건을 기록함

건당 지방세 비과세․감면액은 증가세를 보이고 있음

건당 지방세 비과세․감면액은 2003년 12.8만원에서 증가세를 지속하여 2013년에는 86.5만원을 기록함

2011년 건당 지방세 비과세․감면액이 97.7만원으로 사상 최대치를 기록한 것은 주택 유상 거래에 대한 취득세율 인하에 의한 것임

충남 역시 지방세 비과세․감면 건수는 2010년 이후 정체하고 있으며, 건당 지방세 비과세․감면액 역시 증가세를 보이고 있음

충남의 지방세 비과세․감면 건수는 2003년 150.3만 건에서 증가세를 지속하여 2007년 210.5만 건을 기록함

이후 감소세를 지속하여 2011년에는 85.5만 건으로 최저치를 기록했지만, 2012년 190.1만 건으로 급증함

충남의 건당 지방세 비과세․감면액은 2002년 5.8만원에서 2010년 61만원으로 증가세를 보임

2011년 79.3만원으로 전년대비 급증한 것은 주택 유상 거래에 따른 취득세 감면 효과이며, 2012년 40.4만원으로 급감한 것은 건수가 급증했기 때문임

2013년 충남의 건당 지방세 비과세․감면액은 67.7만원을 기록하고 있으며, 이는 전국 평균 86.5만원에 비해 낮은 수준임

<그림 . 전국 건수 및 건당 금액> (단위: 만원) (단위: 건)	<그림 . 충남 건수 및 건당 금액> (단위: 만원) (단위: 건)
자료:통계청 지방세정연감	자료:통계청 지방세정연감

납세의무에 따른 분류인 비과세와 감면 모두 증가하고 있으며, 비과세 비중이 더 높은 것으로 나타남

2011년 이후 지방세법이 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법으로 나누어짐에 따라 비과세와 감면 역시 정비됨

2010년까지 지방세 감면액과 비과세액을 살펴보면, 비과세액이 빠르게 증가하여 2010년 감면액을 초과함

비과세액은 2002년부터 2005년까지 감면액보다 많았지만, 이후 감면액이 비과세액을 초과함

그러나 2010년 감면액은 5조 9,587억원인데 반해 비과세액은 6조 455억원을 기록함

2011년 이후 감면과 비과세를 조정함에 따라 비과세액이 크게 줄어들었지만, 2011년 3조 9,850억원이었던 비과세액이 2013년에는 5조 5,014억원으로 증가함

충남의 경우 전국과 달리 지방세 감면액이 비과세액보다 많은 것으로 나타남

충남의 지방세 감면액은 2002년 290억원에서 2010년 3,023억원으로 증가했고, 비과세액은 동기간 239억원에서 1,556억원으로 증가함

2011년 이후에도 충남의 비과세액은 크게 변화하지 소폭 증가한 반면, 감면액은 지속적으로 증가세를 보이고 있음

2002년부터 2013년까지 충남의 지방세 감면액은 비과세액을 상회하고 있으며, 비과세액 대비 감면액 비중은 2.47로 전국 평균 1.65를 상회하고 있음

이는 충남의 경우 감면액이 비과세액보다 상대적으로 많다는 것을 보여줌

지방세 비과세․감면은 비과세보다 감면이 많은 것으로 나타났으며, 건당 비과세․감면 금액은 증가세를 보이고 있음

<그림 . 전국 감면 및 비과세 추이> (단위 : 억원)	<그림 . 충남 감면 및 비과세 추이> (단위 : 억원)
자료:통계청 지방세정연감	자료:통계청 지방세정연감

지방세 비과세․감면 중 취득세 및 재산세의 비중이 가장 큰 것으로 나타났으며, 최근 들어 취득세 비과세․감면액은 감소하고 있는데 반해 재산세 비과세․감면액은 증가하고 있음

11개 세목 중 지방세 비과세․감면액이 가장 많은 것은 취득세와 재산세, 담배소비세임

전체 지방세 비과세․감면액에서 취득세가 차지하는 비중은 2011년 61.4%, 2012년 54.8%, 2013년 57.9%를 기록했으며, 2014년 이후 취득세 영구 인하로 인해 취득세 비중은 더욱 하락할 것으로 예상됨

재산세가 지방세 비과세․감면에서 차지하는 비중은 2011년 24.7%, 2012년 29.4%, 2013년 29.3%를 기록함

담배소비세는 2011년 7.7%, 2012년 8.9%, 2013년 6.2%를 기록함

지방소비세, 지방교육세에 대한 비과세․감면은 없었으며, 주민세의 경우 0.3억원의 낮은 수준을 보임

지방세 비과세․감면 중 증가세를 보이고 있는 세목은 재산세와 지역자원시설세임

재산세 비과세․감면 규모는 2011년 4조 2,746억원, 2012년 4조 5,313억원, 2013년 4조 7,080억원으로 증가세를 보이고 있음

지역자원시설세 역시 2011년 992억원, 2012년 1,074원, 2013년 1,107억원으로 증가세를 보이고 있음

[표 ] 전국 세목별 지방세 비과세․감면액 및 비중

(단위: 억 원, %)

	감면액			비중
	2011	2012	2013	2011	2012	2013
취득세	106,371	84,518	93,003	61.4	54.8	57.9
등록면허세	1,106	1,141	843	0.6	0.7	0.5
레저세	55	58	123	0.0	0.0	0.1
지방소비세	0	0	0	0.0	0.0	0.0
지역자원시설세	992	1,074	1,107	0.6	0.7	0.7
지방교육세	3	0	0	0.0	0.0	0.0
주민세	451	408	438	0.3	0.3	0.3
지방소득세	1,607	1,569	1,648	0.9	1.0	1.0
재산세	42,746	45,313	47,080	24.7	29.4	29.3
자동차세	6,534	6,499	6,624	3.8	4.2	4.1
담배소비세	13,380	13,704	9,894	7.7	8.9	6.2

충남의 경우, 11개 세목 중 도세와 시군세인 취득세, 주민세, 재산세, 자동차세, 지방소득세, 지역자원시설세, 등록면허세 등 7개 세목에 대해 지방세 비과세․감면이 시행되고 있음

충남 역시 7개 세목 중 취득세와 재산세의 비중이 높은 것으로 나타남

충남 지방세 비과세․감면액에서 취득세가 차지하는 비중은 2011년 74%, 2012년 78.5%, 2013년 70.5%를 기록함

재산세가 지방세 비과세․감면에서 차지하는 비중은 2011년 21.3%, 2012년 17.6%, 2013년 25.1%를 기록함

담배소비세는 2011년 7.7%, 2012년 8.9%, 2013년 6.2%를 기록함

지방소비세, 지방교육세에 대한 비과세․감면은 없었으며, 주민세의 경우 0.3억원의 낮은 수준을 보임

충남의 지방세 비과세․감면 중 증가세를 보이고 있는 세목은 재산세와 지역자원시설세임

재산세 비과세․감면 규모는 2011년 1,444억원에서 2012년 1,351억원으로 감소했지만 2013년 1,570억원으로 증가함

지역자원시설세는 2011년 49억원, 2012년 51억원, 2013년 54억원으로 증가세를 보임

[표 ] 충남 세목별 지방세 비과세․감면액 및 비중

(단위: 억 원, %)

	감면액			비중
	2011	2012	2013	2011	2012	2013
취득세	5,023	6,023	4,407	74.0	78.5	70.5
주민세	25	19	20	0.4	0.2	0.3
재산세	1,444	1,351	1,570	21.3	17.6	25.1
자동차세	115	108	107	1.7	1.4	1.7
지방소득세	42	34	39	0.6	0.4	0.6
지역자원시설세	49	51	54	0.7	0.7	0.9
등록면허세	86	87	52	1.3	1.1	0.8

2. 지방세 비과세‧감면 관련 쟁점

최근 들어 지방세 감면율이 좀처럼 하락하지 않고 국세 감면율보다 높은 수준을 보이고 있으며, 2015년 목표치인 15%를 달성하기 어려워 보임

지방세 감면율은 2009년 25%로 최고치를 기록한 이후 하락했지만, 2013년 현재 23%의 높은 수준을 유지하고 있음

다만, 2011년에는 주택 유상 거래에 대한 취득세 추가 감면으로 인해 지방세 감면율이 24.3%로 상승함

만약, 2011년 주택 유상 거래에 대한 취득 세 추가 감면이 없었다면 지방세 감면율은 21.9%가 예상되며, 2012년 기준으로 취득세 영구 인하로 축소된 취득세 감면액 2.4조원을 적용하면 지방세 감면율은 17.6%로 추산됨

2013년 지방세 감면율이 23%인 점을 감안할 경우 2015년까지 감면율 목표치인 15%를 달성하기에는 무리가 있음

지방재정법 시행령 제35조의 2 제1항에 따르면 행정자치부장관은 지방재정법 제28조의 2 제1항에 따라 해당 연도의 지방세 징수결산액과 지방세 비과세‧감면액을 합한 금액에서 지방세 비과세‧감면액이 차지하는 비율(지방세 비과세‧감면율)은 2015년까지 100분의 15를 유지해야 함

물론 2014년 취득세 영구 인하로 인해 그동안 주택 유상 거래에 대한 취득세 감면이 더 이상 감면에 포함되지 않아 지방세 감면율은 하락할 수 있음

취득세 영구 인하로 2.4조원의 감면액과 함께 지방세수가 축소될 것으로 예상되며, 이를 2013년 감면율에 적용할 경우 20.3%로 약 2.9%p 하락하는 것으로 나타남

[그림 ] 지방세 및 국세 감면율 추이

(단위: %)

자료 : 지방세정연감 및 조세지출보고서(예산서).

2009년 이후(2012년 제외) 충남의 지방세 감면율은 전국보다 낮은 수준을 보이고 있음

충남의 지방세 감면율은 2002년 9.3%에서 2009년 23.7%로 상승세를 지속하다, 2010년 21%로 하락함

2011년과 2012년 22.8%와 25%로 상승했지만, 2013년에는 21.9%로 하락함

2008년까지 충남의 지방세 감면율은 전국 수준을 상회했지만, 2009년 이후 전국보다 낮은 수준을 보이고 있음

다만, 2012년의 경우 충남의 지방세 감면율은 전국보다 높은 수준을 보였으며, 사상 최고치를 기록함

[그림 ] 전국 및 충남 지방세 감면율 추이

(단위: %)

자료 : 지방세정연감 및 조세지출보고서(예산서).

징수액 기준으로 지방세의 근간이 되고 있는 일부 세목에 대한 감면율이 높은 수준을 보이고 있음

취득세, 재산세, 담배소비세에 대한 감면율이 높은 수준을 보이고 있으며, 특히 재산세의 감면율은 상승세를 보이고 있음

2013년 현재 감면율이 가장 높은 세목은 취득세로 41.1%를 기록하고 있으며, 다음으로 재산세의 감면율이 36.3%, 그리고 담배소비세의 감면율이 26.2%를 기록함

징수액 기준으로 지방세의 근간 세목이라 할 수 있는 취득세에 대한 지방세 감면율이 높은 수준을 보이고 있음

특히 재산세의 경우 2011년 35.9%, 2012년 36%, 2013년 36.3%로 감면율이 상승세를 지속하고 있음

[표 ] 전국 세목별 지방세 징수액 및 감면율

(단위: 억 원, %)

	징수액			감면율
	2011	2012	2013	2011	2012	2013
취득세	138,765	138,024	133,176	43.4	38.0	41.1
등록면허세	12,422	12,460	13,119	8.2	8.4	6.0
레저세	10,722	11,293	10,415	0.5	0.5	1.2
지방소비세	29,606	30,335	31,418	0.0	0.0	0.0
지역자원시설세	8,131	8,830	9,121	10.9	10.8	10.8
지방교육세	49,666	50,814	50,242	0.0	0.0	0.0
주민세	2,618	2,966	3,175	14.7	12.1	12.1
지방소득세	94,775	102,603	103,147	1.7	1.5	1.6
재산세	76,167	80,492	82,651	35.9	36.0	36.3
자동차세	64,897	65,925	67,473	9.1	9.0	8.9
담배소비세	27,850	28,812	27,824	32.5	32.2	26.2

충남 역시 취득세와 재산세에 대한 감면율이 높은 수준을 보이고 있음

충남의 세목별 지방세 감면율을 산출한 결과, 취득세와 재산세의 감면율은 여타 세목에 비해 높은 수준을 보였고 전국보다도 높은 수준을 기록하고 있음

특히 취득세의 경우 2012년 49.2%로 최고치를 기록한 이후 2013년 44.1%로 하락했지만 2011년보다 높은 수준을 보임

재산세 역시 2012년 35.2%로 전년의 37%보다 하락했지만, 2013년 36.9%로 2012년과 비슷한 수준을 기록함

그 외 지역자원시설세와 등록면허세에 대한 감면율 역시 전국보다 높은 수준을 기록하고 있음

[표 ] 충남 세목별 지방세 징수액 및 감면율

(단위: 억 원, %)

	징수액			감면율
	2011	2012	2013	2011	2012	2013
취득세	6,480	6,226	5,591	43.7	49.2	44.1
주민세	168	170	178	13.0	9.8	9.9
재산세	2,464	2,491	2,689	37.0	35.2	36.9
자동차세	2,902	2,909	2,971	3.8	3.6	3.5
지방소득세	4,517	4,680	4,446	0.9	0.7	0.9
지역자원시설세	322	348	365	13.2	12.7	12.9
등록면허세	547	550	530	13.6	13.6	9.0

특히 지방세 비과세․감면 규모는 국세에 비해 과다한 것으로 나타남

지방세 징수액은 국세 징수액보다 느리게 증가하고 있는데 반해 지방세 비과세‧감면액은 국세 감면액보다 빠르게 증가하고 있음

지방세 비과세‧감면액은 2002년 3.2조원에서 2013년 16.1조원으로 연평균 15.7%씩 증가한데 반해 국세 감면액은 2002년 14.7조원에서 2013년 33.8조원으로 연평균 7.9%씩 증가함

지방세 비과세‧감면액이 2010년 소폭 감소한 이후 2011년 급증한 것은 주택 시장 정상화를 위해 주택 유상 거래에 대해 취득세 추가 인하를 시행했기 때문임

실제로 2011년 취득세 추가 감면액 2.2조원을 제외할 경우, 지방세 비과세‧감면액은 15.2조원으로 전년대비 0.9조원 증가하는데 그침

반면 지방세 징수액은 2002년 31.5조원에서 2013년 53.8조원으로 연평균 5%씩 증가한데 반해 국세 징수액은 2002년 104조원에서 2013년 201.9조원으로 연평균 6.2%씩 증가함

특히 지방세 징수액과 지방세 감면액의 연평균 증가율의 격차는 10.7%인데 반해 국세 징수액과 국세 감면액의 연평균 증가율의 격차는 1.7%에 불과함

이는 국세 감면의 경우 국세 징수액 규모와 비교할 때 적당하게 증가하고 있는데 반해, 지방세 감면의 경우 지방세 징수액에 비해 과하게 증가하고 있는 것임

[그림 ] 지방세 감면액 및 국세 감면액 추이

(단위: 조원)                                                                                  (단위: %)

자료 : 지방세정연감 및 조세지출보고서(예산서).

이로 인해 조세(국세+지방세) 중 지방세 비중에 비해 조세감면(국세 감면+지방세 비과세․감면) 중 지방세 비과세․감면 비중이 큰 것으로 나타남

조세 중 지방세 비중은 2002년 23.3%에서 2013년 21%로 하락함

반면 조세 감면 중 지방세 비과세․감면 비중은 2002년 18%에서 2011년 36.9%로 급등한 이후 2013년 32.2%를 기록함

2005년까지만 해도 조세에서 지방세가 차지하는 비중이 조세감면에서 지방세 비과세․감면이 차지하는 비중보다 높았음

조세 중 지방세 비중은 하락하고 있는데 반해 조세 감면 중 지방세 비과세․감면 비중은 상승하여 양자 간의 격차가 확대됨

[그림 ] 조세감면 중 지방세 비과세․감면 비중

(단위: %)

자료 : 지방세정연감 및 조세지출보고서(예산서).

이와 같은 지방세 비과세‧감면 증가의 가장 큰 원인은 신규 대상 확대와 일몰 적용 부진에 있음

지방세 비과세‧감면액은 기존 지방세 비과세‧감면액의 자연 증가분과 신규 대상 확대에 따른 증가분의 합에서 일몰 적용에 의한 감소분의 차로 결정됨

따라서 지방세 비과세‧감면이 증가한다는 것은 기존 지방세 비과세‧감면액의 자연 증가분과 신규 대상 확대에 따른 증가분의 합이 일몰 적용에 의한 감소분보다 크기 때문임

실제로 2011년부터 2013년까지 일몰 도래한 지방세 감면액 4.5조원 중 정비된 금액은 0.7조원으로 15.5%에 불과함

2011년 일몰 도래한 감면액은 34개 분야에 0.79조원이고, 이 중 16개 분야 0.25조원만이 정비되어 정비율은 31.6%에 불과함

2012년의 경우, 취득세 감면 일몰 도래로 인해 일몰 대상 감면 규모가 2.89조원에 달했고 이 중 0.17조원만이 정비되어 정비율은 5.9%를 기록함

2013년 역시 29개 분야 0.78조원의 감면 일몰이 도래했고, 이 중 16개 분야 0.27조원만이 정비되어 정비율은 34.6%를 보임

[표 ] 지방세 감면 일몰 정비 현황

	일몰대상(A)	연장(B)		정비(C=A-B)
		내용	연장율(B/A)	실적	정비율(C/A)
2011	54개 분야 0.79조	34개 분야 0.54조	68.4%	16개 분야 0.25조	31.6%
2012	116개 분야 2.89조	109개 분야 2.73조	94.1%	7개 분야 0.17조	5.9%
2013	29개 분야 0.78조	13개 분야 0.51조	65.4%	16개 분야 0.27조	34.6%
자료: 이선화․김필헌(2014), “지방세 감면통합심사 개선방안” 인용.

반면 국세의 경우 일몰도래 감면 중 상당수를 폐지ㆍ축소하고 있으며, 국세 감면율은 국세 감면 한도 내에서 유지되고 있음

2013년 지방세 감면율은 23%로 지방재정법 상 2015년 지방세 감면 한도인 15%보다 높은 수준을 보이고 있음

반면 국세의 경우, 국세 감면 한도는 14.8%이며 국세 감면율은 2012년 14.1%, 2013년 14.3%, 2014년 13.3%로 한도보다 낮은 수준을 기록함

이처럼 국세감면율이 한도보다 낮은 수준을 기록할 수 있었던 것은 국세 감면액이 증가하지 않고 정체하고 있기 때문이며, 이는 신규 국세 감면 규모와 일몰 도래한 감면 규모를 비슷한 수준으로 유지하고 있기 때문임

[표 ] 국세 감면 한도

(단위: 조원, %)

구 분	’12년(실적)	’13년(잠정)	’14년(전망)
국세감면액 (A)	33.4	33.6	33.2
국세수입총액 (B)	203.0	201.9	216.5
국세감면율[A/(A+B)]	14.1	14.3	13.3
국세감면한도	14.8	14.8	14.8
자료: 기획재정부 조세지출예산서(2014).

또한 지방세 비과세‧감면은 세입 분권을 약화시켜 지방자치를 훼손시키고 있음

지방세 비과세‧감면은 주로 중앙정부의 정책 목적 달성을 위해 시행되고 있음

중앙에 의한 지방세 비과세‧감면은 2000년 1조 7,203억 원에서 2010년 13조 2,998억 원으로 연평균 22.7%씩 증가하고 있음

반면, 조례에 의한 감면은 2000년 6,233억 원에서 2010년 1조 5,109억 원으로 연평균 9.3%씩 증가한데 그침

조례에 의한 감면을 2010년까지 비교한 것은 2011년 이후 지방세법이 분법화 되어 조례에 의한 감면 기준이 과거와 달라졌기 때문임

지방세 비과세‧감면 중 조례에 의한 감면이 차지하는 비중은 2003년 28.7%로 최고치를 기록한 이후 하락하여 2006년에는 12.3%로 급감함

2007년 16%로 급등했으나, 이후 하락세를 보여 지방세법이 분법되기 이전인 2010년 10.2%로 하락함

또한 2000년부터 2010년까지 조례에 의한 감면 총액은 11.8조 원으로 전체 지방세 비과세‧감면 합계 64.9조 원 중 15.4%에 불과함

이와 같이 조례에 의한 감면은 최근 들어 절대액이나 상대액 측면에서 축소되고 있으며, 이는 중앙정부가 과세 자주권과 관련된 감면 결정권 및 조정권을 제약하는 것이라 할 수 있음

김태호(2014) ‘지방정부의 과세자주권 강화를 위한 지방세 관련법 개편방안’에 따르면, 과세자주권에는 세목 신설권 및 선택권, 세율 결정권 및 조정권, 과표 결정권 및 조정권, 감면 결정권 및 조정권 등이 있음

[그림 ] 중앙 정책 및 조례에 의한 감면 (단위 : 억 원)	[그림 ] 지방세 비과세‧감면 중 조례 비중 (단위 : %)

16개 시도별로 지방세 비과세‧감면 중 조례에 의한 감면 비중을 살펴보아도, 지방자치단체의 감면 자율권은 훼손되고 있다는 사실을 알 수 있음

16개 시도별로 2000년부터 2010년까지 지방세 비과세‧감면 중 조례의 의한 감면 비중을 살펴본 결과, 울산, 부산을 제외한 모든 16개 시도에서 하락한 것을 알 수 있음

부산의 경우 지방세 비과세‧감면 중 조례에 의한 감면 비중은 2000년 12.9%였지만 2004년 30.8%로 상승한 이후 하락하여 2010년 13%를 기록했고, 또한 울산의 지방세 비과세‧감면 중 조례에 의한 감면 비중은 2000년 10.7%였지만 2004년 17.6%로 상승한 이후 하락세를 보였기 때문에 감면 자율권이 강화되었다고 보기에는 무리가 있음

2010년 현재, 중앙정부의 정책에 의한 감면 비중이 가장 큰 곳은 경기도인 것으로 나타났으며, 경기도의 경우 지방세 비과세‧감면 중 조례에 의한 감면 비중은 2000년 35.3%에서 2010년 8.2%로 16개 시도 중 가장 많이 하락하였음

충남의 경우, 조례에 의한 감면이 지속적으로 하락하여 2010년 10.4%를 기록했으며, 지방세 비과세․감면 정비 이후인 2013년 현재 0.7%를 기록함

[표 ] 16개 시도별 지방세 비과세‧감면 중 조례에 의한 감면 비중

(단위: %)

년도	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2013
서울	26.7	47.3	47.9	11.9	13.0	13.1	0.5	0.3
부산	12.9	11.6	30.8	17.5	16.8	13.0	0.8	0.6
대구	31.3	25.2	30.9	16.1	15.6	12.4	0.4	0.2
인천	25.1	20.5	24.0	14.6	16.8	21.1	0.5	1.0
광주	26.6	31.5	33.7	14.5	17.5	11.6	0.4	0.2
대전	17.1	19.1	14.2	15.8	17.8	10.2	0.1	0.2
울산	10.7	17.4	17.6	5.5	10.8	11.1	1.4	0.3
경기	35.3	26.0	164.8	9.4	13.8	8.2	0.5	0.7
강원	34.8	25.9	21.6	17.1	15.1	13.4	0.3	0.4
충북	28.8	25.0	25.6	13.3	12.1	10.4	0.8	0.1
충남	33.6	29.7	18.5	8.9	10.8	10.4	0.3	0.7
전북	26.2	26.2	24.2	19.3	14.2	10.5	0.3	0.2
전남	24.2	36.5	27.0	19.4	17.8	9.6	0.8	1.2
경북	29.3	30.8	22.5	17.6	13.0	11.5	0.7	0.6
경남	22.7	23.9	20.0	13.7	11.7	8.7	0.6	0.1
제주	20.0	15.7	11.7	8.7	5.8	8.8	6.7	10.6
주. 현행 세종시를 포함할 경우 17개 시도이지만, 세종시는 2012년 출범하여 시계열이 짧고 비중 역시 작은 수준을 보여 분석대상에서 제외함.

일종의 세입 분권 지표라고 할 수 있는 재정자주도가 정체하고 있고, 재정자립도가 하락하고 있는 원인들 중 하나로 지방세 비과세․감면의 증가에 있음

실제로 세입 대비 자체세입(지방세+세외수입) 비중인 재정자립도는 2011년 51.9%에서 2013년 51.1%로 하락함

또한 세입 대비 자주재원(자체세입+지방교부세) 비중인 재정자주도는 2011년 76.7%에서 2013년 76.6%로 상승하고 있지 못하고 있음

이와 같은 원인들 중 하나는 자체세입과 자주재원의 한 구성 요소인 지방세가 지방세 비과세․감면으로 인해 하락했기 때문임

더욱이 지방세 비과세‧감면은 재정지출보다 지방자치단체의 경제 성장에 미치는 영향이 작음

이론적으로 재정지출이 경제 성장에 미치는 영향이 간접지출(지방세 비과세‧감면)이 경제 성장에 미치는 영향보다 큼

국민소득항등식에서 재정지출에 의한 승수는 [eqn: 1 over 1-c]인 반면, 간접지출에 의한 승수는 [eqn: c over 1-c]가 됨

그런데 한계소비성향([eqn: c])는 [eqn: 0<c<1]이기 때문에 재정지출에 의한 승수가 간접지출에 의한 승수보다 크게 됨

이와 같은 사실은 실증 분석을 통해서도 알 수 있음

패널회귀분석 결과, 재정지출 증가율이 1% 상승할 경우 GRDP 성장률은 0.05281% 상승하는 반면 간접지출 증가율이 1% 상승할 경우에는 0.10976% 상승하는데 그침

이는 지방세 비과세‧감면이 없어 지방세 수입은 증가하게 되고, 이를 재정지출에 활용할 경우 지방자치단체의 경제는 더욱 빠르게 성장할 수 있다는 것을 의미함

<참고 1> 지방세 감면과 지역 경제

임상수․전선형(2011), “지방정부 지출의 문제점 및 개선과제” 인용.

○ 국민소득 항등식

[eqn: Y=C+I+G =c (Y-T) +I+G]

[eqn: Y] : 총생산(국민소득), [eqn: C] : 소비, [eqn: I] : 투자, [eqn: G] : 정부지출, [eqn: T] : 세금,

[eqn: Y-T] : 가처분소득, [eqn: c] : 한계소비성향

○ 지역소득 추정식

[eqn: Triangle lnGRDP_{i t} = 0.03278 +0.01976Triangle lnIE_{i t-1 } +0.05281Triangle lnDE_{i t-1 } +0.09202 Triangle lnF_{i t} ##~~~~~~~~~ -0.06143Triangle lnF_{i t-1} -0.02762D_{i t}+epsilon_{i t}]

[eqn: GRDP] : 지역소득, [eqn: IE] : 간접지출, [eqn: DE] : 직접지출, [eqn: F] : 총고정자본형성,

[eqn: D] : 2008년이후 글로벌 경기 침체 더미, [eqn: i] : 16개 시도,

[eqn: t] : 2003~2009, 더미변수를 제외한 모든 변수는 [eqn: logX_{i t} -logX_{i t-1}] 형태

특히 국세 감면이 지방세 비과세‧감면은 주로 경제 분야에 치중되어 있는 반면 지방세 비과세‧감면은 사회복지분야에 치중되어 있어 경제 성장에 미흡한 것으로 추측됨

지방세 비과세‧감면 중 가장 많은 비중을 차지하고 있는 분야는 사회복지 분야로 2011년에는 전체 비과세‧감면 중 27.4%, 2012년에는 24%를 차지함

반면 경제활성화와 관련된 산업‧중소기업 분야가 지방세 비과세‧감면에서 차지하는 비중은 2011년 18.2%, 2012년 18.7%에 수준임

[표 ] 기능별 지방세 비과세‧감면 현황

(단위: 억 원, %)

분 야		‘11		‘12(추계)		비교증감
			비중		비중		증감률
총 계		151,612	100	135,533	100	△16,079	10.6
1	일반공공행정	26,119	17.2	24,874	18.4	△1,245	4.8
2	공공질서 및 안전	242	0.2	223	0.2	△19	7.9
3	교육	5,925	3.9	7,149	5.3	1,224	20.7
4	문화 및 관광	3,444	2.3	3,619	2.7	175	5.1
5	환경보호	98	0.1	71	0.1	△27	27.6
6	사회복지	41,584	27.4	32,544	24.0	△9,040	21.7
7	보건	560	0.4	632	0.5	72	12.9
8	농림해양수산	6,031	4.0	5,680	4.2	△351	5.8
9	산업․중소기업	27,596	18.2	25,361	18.7	△2,235	8.1
10	수송 및 교통	4,442	2.9	3,199	2.4	△1,243	28.0
11	국토 및 지역개발	15,949	10.5	12,199	9.0	△3,750	23.5
12	과학기술	1	0.0	2	0.0	1	100
13	기타	19,621	12.9	19,980	14.8	568	2.9

[표 ] 기능별 국세 감면 현황

(단위: 억 원, %)

분 야		‘11(잠정)		‘12(잠정)		비교증감
			비중		비중		증감률
총 계		306,194	100	319,871	100	13,677	4.5
1	일반공공행정	16,750	5.5	17,748	5.6	998	6.0
2	공공질서 및 안전	-	0	-	0	-	0
3	교육	13,955	4.5	14,089	4.4	134	1.0
4	문화 및 관광	58	0	68	0	10	17.2
5	환경보호	6,918	2.3	7,165	2.2	247	3.6
6	사회복지	70,976	23.2	81,722	25.5	10,746	15.1
7	보건	36,171	11.8	37,974	11.9	1,803	5.0
8	농림해양수산	43,714	14.3	51,304	16	7,590	17.4
9	산업․중소기업	101,598	33.2	91,686	28.7	△9,912	9.8
10	수송 및 교통	5,551	1.8	5,685	1.8	134	2.4
11	국토 및 지역개발	7,834	2.5	9,284	2.9	1,450	18.5
12	과학기술	255	0.1	265	0.1	10	3.9
13	기타	2,412	0.8	2,879	0.9	467	19.4

이미 일몰 도래로 인해 축소 조정된 감면을 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설함으로써 실제로 감면 규모가 크게 축소되지 않고 있음

예를 들어 지방세특례제한법 제78조 산업단지 등에 대한 감면의 경우, 사업시행자자 취득하는 조성용 토지 및 임대 등 사용 건축물에 대해 취득세를 100% 감면했던 것을 35%로 경감했지만 조례로 25% 범위 내에서 경감할 수 있는 조항을 신설함

이로 인해 산업단지 사업 시행자는 지방세특례제한법 상 감면율 35%와 함께 지방자치단체의 조례에 의한 감면율 25%를 합쳐 최대 60%의 취득세를 감면 받을 수 있음

[표 ] 산업단지에 대한 취득세 감면율

구 분		현 행	개 정
			계	지특법	조례
사업시행자	조성용 토지	100%	60%	35%	25%
	임대등 사용 건축물	100%	60%	35%	25%
입주기업	신규입주	100%	75%	50%	25%
	대수선 등	50%	40%	25%	15%

‘산업단지 감면’의 경우 타 시도가 기업유치를 위해 경쟁적으로 감면하는 추세로, 대전․충북․경남․울산 등 이미 개정을 완료한 4개 시도 외에도 10개 시도에서 추가감면을 위한 조례 개정을 진행․검토 중임

지방자치단체들은 투자 촉진을 위해 산업단지를 유치하기 위한 노력을 할 수 밖에 없고, 조례에 의한 추가 감면 조항 신설은 조세 경쟁을 치열하게 하는 요인이 됨

더욱이 수도권 규제완화로 인해 비수도권 시도간 기업유치 경쟁이 심화된 현실에서 기업 유치 유인을 위해 불가피하게 감면할 수밖에 없는 상황임

실제로 대전, 울산, 충남, 충북, 경남 등 5개 시도의 경우 산업단지에 대해 조례로 감면할 수 있는 최대 감면율인 25%로 추가 감면할 예정임

충남을 예로 들면 조례 개정으로 인해 산업단지에 대한 지방세 감면액은 2015년 206억원, 2016년 187억원으로 2년간 약 393억원이 될 것으로 전망됨

특히, 「산업단지 추가감면」과 같이 ’지역간 이동성이 높은 사항’에 대해서는 ‘조세 감면’과 ’세제의 정상적 운영을 통한 재원확충 및 지역내 재투자’ 중 어떤 것이 재정위기 극복과 국민경제에 도움이 되는지에 대한 논의가 필요함

이는 <참고 1>의 경제 성장 함수 추정 결과에서도 알 수 있듯이, 재정지출이 경제 성장에 미치는 효과가 감면이 경제 성장에 미치는 효과보다 크다는 사실과 일맥상통한 것임

이와 같은 지방세 비과세‧감면의 부정적인 영향에도 불구하고, 감면에 의한 세입 결손에 대한 재정 보전이 부재함

지방세 비과세․감면은 중앙정책에 의해 시행되고 있지만, 이로 인한 세입 결손에 대한 보전은 없는 상황임

지방교부세는 내국세의 19.24%로 규모가 정해져 있기 때문에, 중앙정부의 지방세 비과세․감면 정책으로 지방자치단체의 세입이 축소되어도 이에 대한 보전은 없음

지방교부세는 지방세 비과세․감면이 많은 지방자치단체와 적은 지방자치단체 간에 수평적 불균형을 해소하는 역할에 불과함

지방세 비과세․감면이 많은 지방자치단체는 기준재정수입액이 축소되어 내국세의 19.24%인 지방교부세에 대한 배분율이 높아지게 됨

모든 지방자치단체의 지방교부세 배분율은 1이 되므로 일부 지방자치단체의 배분율이 높아지면 나머지 지방자치단체의 배분율이 낮아지기 때문에, 지방세 비과세․감면은 지방교부세 총액을 변화시키지는 않지만 배분율은 변화시킴

지방세 비과세․감면이 없을 경우를 가정하면, 자체세입 대비 인건비 비중이 크게 하락함

2013년 자체세입 규모는 69.3조원, 인건비 규모는 15.8조원으로 자체세입 대비 인건비 비중은 53.5%임

지방세 비과세․감면액 규모는 16.1조원이었으며, 이 금액이 지방세 수입으로 징수되었다면 자체세입 대비 인건비 비중은 18.5%로 급락함

2013년 충남의 자체세입 규모는 2.9조원이었고, 인건비 규모는 0.9조원으로 자체세입 대비 인건비 비중은 41.2%를 기록함

만약 지방세 비과세․감면이 없었다면, 충남의 자체세입 대비 인건비 비중은 25.8%로 15.4%p 하락하는 것으로 나타남

[그림 ] 2013년도 자체세입 대비 인건비 비중

(단위 : 억 원)                                                                               (단위: %)

3. 지방세 비과세‧감면 개선 과제

지방 재정난을 해소하기 위한 세입 확충 방안으로 지방세 비과세·감면을 축소하고 부정적 영향을 최소화해야 함

첫째, 일몰 연장 엄격 적용 및 신규 지방세 감면 최소화를 통해 지방세 감면율을 지방재정법에서 제시하고 있는 목표치 15% 이하로 축소시켜야 함

먼저 일몰 연장에 대한 심사를 강화하기 위해 지방세 감면에 대한 성과를 면밀하게 분석할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 함

지방세 비과세․감면에 대한 성과 평가를 전문 연구기관이 수행하고 이를 바탕으로 일몰 연장 여부를 판단해야 함

성과 분석과 관련하여 감면 정책 목표 달성 여부와 세수 축소 규모 그리고 감면에 따른 부정적 효과 분석으로 구분하여 정밀한 검토를 수행해야 함

현행 지방세 비과세․감면은 시행 3년 후 일몰 적용을 원칙으로 하고 있으나 평가 기간이 부족하여 향후 부작용이 발생할 가능성이 크므로 일몰 기간을 5년으로 연장하되 기준을 강화해야 함

3년차에 지방세 비과세․감면에 대한 중간 평가를 수행하고, 실효성이 없는 경우 비과세·감면 규모를 4년차 절반으로 줄이고 5년차에는 자동적으로 일몰 적용되어야 함

다음으로 일몰 연장에 대한 심사 강화보다 더 강력한 일몰 적용 방안인 일몰의 준칙화는 일몰 도래하는 지방세 감면은 자동적으로 일몰 적용하되, 감면 연장을 원하는 수혜자가 있다면 신규 감면으로 요청받는 방안임

일몰 적용한 지방세 감면에 대해서는 국회에 보고하지 않아도 자동 폐지될 수 있는 방안을 마련해야 함

또한 감면 연장을 원하는 수혜자는 일몰 적용 후 신규 감면을 요청해야 하며, 이러한 감면에 대해서는 앞서 설명한 전문 연구기관이 작성한 성과 평가가 기준이 되어야 함

다만, 아직 일몰 도래한 지방세 감면을 엄격히 적용하기 위한 제도적 여건이 마련되지 않은 상황 하에서는 정책 목표 달성 여부, 공익성 등의 일관된 기준을 바탕으로 감면율을 축소시킬 필요성이 있음

2015년 일몰 도래하는 지방세 감면에 대한 감면율 조정과 관련되어서는 <별첨>을 참조.

일몰 도래한 지방세 감면은 예외 없이 일몰 적용하는 것이 원칙이지만, 기존 관행을 거스르기에는 무리가 있으므로 유예 기간을 주고 자연스럽게 폐지하는 것이 바람직함

2015년 일몰 도래하는 지방세 감면 규모는 2013년 감면액 기준으로 약 1.7조원 수준임

개별 감면에 대한 평가 및 감면율 조정을 하기 보다는 큰 틀에서의 기준을 확정하고, 기준에 맞게 감면 정책을 마련함으로써 과세에 있어 불형평성을 최소화해야 함

[표 ] 일몰 도래 세목별 감면 총액

(단위: 억 원)

분 야		2012 기준	2013 기준
총 계		15,578.8	17,255.1
1	취득세	11,836.1	13,521.9
2	재산세	1,423.8	1,597.9
3	등록면허세	649.6	495.6
4	지역자원시설세	137.6	148.0
5	주민세	5.3	6.5
6	지방소득세	13.9	14.9
7	자동차세	1,512.6	1,466.3
자료: 이선화․김필헌(2015), “2015년 지방세 감면제도 정비방안” 인용.

둘째, 이미 축소 조정된 감면율을 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설하는 것을 지양해야 함

앞서 산업단지 예에서 알 수 있듯이 이미 산업단지에 대한 취득세 감면 일몰 도래로 인해 감면율을 100%에서 35%로 인하했음에도 불구하고, 지방세특례제한법 상 조례로 25% 범위 내에서 경감할 수 있는 조항을 신설함

수도권 규제 완화로 인해 비수도권 시도 간 기업 유치 경쟁이 심화된 상황 하에서 ‘지역 간 이동성이 높은 사항’에 대한 조례 감면을 법적으로 허용함으로써, 이와 같은 조례에 의한 추가 감면 허용은 지방자치단체의 감면 자율성 확대라는 긍정적인 측면보다는 조세경쟁에 따른 재정 악화라는 부정적 측면이 더 큰 것으로 보임

따라서 지방세특례제한법 상 일몰 도래한 감면 사항에 대해 일몰 적용 내지 축소한 경우, 조례로 추가 경감할 수 있는 조항을 신설하는 것보다는 초과 징수한 세수를 지역개발에 재투자하여 지역 발전을 촉진시키는 선순환구조의 재정모델로 이행하는 것이 지방재정의 책임성과 건전성 측면에서 더 바람직함

셋째, 지방세 비과세․감면의 원칙은 지방자치단체의 자율에 의해 맡겨질 필요성이 있으며 이와 함께 감면 시행 시 ‘PAYGO 준칙’을 적용해야 함

지방자치단체의 과세자주권의 확보 및 책임성에 입각한 재정운영을 위해서 지방자치단체 자율에 기초한 조례감면 비중 확대가 필요함

중앙정부의 지방세 비과세․감면 관련 획일적인 정책은 지역적 특성을 반영하지 못해 지방세 비과세․감면의 효율성을 저하시킴

이에 국가의 정책 목표를 달성하기 위한 비과세․감면제도는 국세에 한정시켜 지방세에 영향을 미치는 것을 지양해야 할 것임

예를 들어 부동산 활성화를 위한 취득세 감면, 유가 안정을 위한 유류세 인하 등과 같이 지방정부의 지방세 수입에 영향을 미치는 세목에 대한 비과세․감면을 지양해야 함

따라서 중앙정부에서 정해지는 획일적인 지방세지출보다는 각 지방자치단체의 재정, 경제적 상황 등을 고려하여 분야별로 정해지는 지방세지출이 더욱 효율적이라 할 수 있음

다만, 지방세 감면을 조례로 시행하고자 할 경우 객관성을 갖춘 연구 기관이 감면 타당성 의견을 제시할 수 있는 제도를 마련해야 함

현행 지방세 비과세․감면에 대한 재정 보전은 없으므로, 중앙정부 정책 목표 달성을 위한 신규 지방세 감면뿐만 아니라 조례에 의한 지방세 감면 역시 ‘PAYGO’ 준칙을 준용하도록 제도적 여건을 마련해야 함

지방세 감면으로 기준재정수입액이 축소되면 교부세가 증가하는 것으로 오인할 수 있지만, 보통교부세는 내국세의 17.316%(19.24%의 90%)로 분권교부세와 지방양여금 도로사업 보전분을 제외한 금액 내에서 결정되기 때문에, 보통교부세는 지방세 감면을 전현 보전해 줄 수 없음

따라서 감면으로 인한 지방세수 감소가 예상될 경우, 해당 지방세 감면 정책을 실행하기 위해서는 지방세수 확보를 위한 대책이 반드시 먼저 마련되어야 함

Ⅲ. 지방세 탄력세율의 문제점 및 개선 과제

1. 지방세 탄력세율 현황 및 문제점

지방세의 세율은 법정세율, 표준세율, 제한세율, 조정세율로 분류되고, 탄력세율은 이 중 표준세율, 제한세율, 조정세율임

현행 지방세 11개 세목 중 탄력세율 적용 가능 세목은 레저세와 지방소비세를 제외한 9개 세목임

이 중 자동차세 주행분은 지방자치단체의 장이 조례로 정할 수 있는 세목이 아니기 때문에 실제로 지방자치단체가 세수 확보를 위한 탄력세율 적용 가능 세목에서는 제외됨

제한세율 적용 가능 세목은 주민세 개인균등분, 조정세율은 담배소비세, 재산세 도시지역분, 자동차세 주행분이고, 나머지는 모두 표준세율 적용 가능 세목임

지방세법 제14조에 따르면 지방자치단체의 장은 조례로 취득세 표준세율을 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있음

지방세법 제78조와 제81조에 따르면 주민세 개인균등분은 1만원을 초과하지 않는 범위에서, 주민세 재산분은 1제곱미터당 250원 이하에서 조례로 정할 수 있음

지방세법 제78조와 제84조의3에 따르면 지방자치단체의 장은 조례로 주민세 법인균등분과 주민세 종업원분 표준세율을 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있음

지방세법 제127조에 따르면 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 자동차세 소유분의 세율을 배기량 등을 고려하여 표준세율의 100분의 50까지 초과하여 정할 수 있음

지방세법 제136조에 따르면 자동차세 주행분의 세율은 교통․에너지․환경세율의 변동 등으로 조정이 필요하면 그 세율의 100분의 30의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가감할 수 있음

지방세법 제92조, 제103조의3, 제103조의20에 따르면 지방자치단체의 장은 조례로 개인지방소득세, 양도소득세, 법인지방소득세의 표준세율을 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있음

지방세법 제111조에 따르면 재산세는 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있으며, 동법 제112조에 따르면 재산세 도시지역분은 표준세율의 1천분의 2.3을 초과하지 아니하는 범위에서 다르게 정할 수 있음

지방세법 제146조에 따르면 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 원자력발전과 화력발전을 제외한 모든 지역자원시설세의 세율을 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있음

지방세법 제151조에 따르면 지방자치단체의 장은 지방교육투자재원의 조달을 위하여 필요한 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 지방교육세의 세율을 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있음

지방세법 제28조에 따르면, 지방자치단체의 장은 조례로 등록면허세 등록분 표준세율을 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있음

[표 ] 지방세 표준세율 등의 종류

세목별 세항		적용범위	세목별 세항		적용범위
취득세		50% 가감	지방 소득세	개인소득세	50% 가감
주민세	법인균등분	50% 가감		법인세	50% 가감
	개인균등분	1만원 이내(제한세율)	재산세	도시지역분	0.23% 이하
	재산분	1㎡당 250원 이하(제한세율)		일반	50% 가감
	종업원분	50% 가감	지역자원 시설세	특정부동산분	50% 가감
담배소비세		30% 조정(조정세율)		특정자원분	50% 가감
자동 차세	주행분	30% 조정(조정세율)	등록면허세(등록분)		50% 가감
	소유분	50% 가산	지방교육세		50% 가감

지방자치단체가 탄력세율을 적용할 경우 지방교부세가 축소되는 것을 방지하기 위해, 기준재정수입 산정 시 탄력세율 적용분을 반영하고, 일부 세목에 대해서는 인센티브를 적용하고 있음

기준재정수입액의 기초가 되는 기초수입액 산정 시 실제 세율이 아닌 표준세율을 적용하기 때문에 탄력세율 적용 여부에 따라 기준재정수입액이 변화하지 않음

지방교부세는 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차인 기준재정 부족분에 의해 배분됨

이 때문에 탄력세율을 적용하여 지방세 세수가 증가하면 기준재정수입액이 증가하고 이로 인해 기준재정 부족분이 감소하여 지방교부세가 작아질 수 있음

그러나 기준재정수입액 산정 시 지방세는 실제 적용 세율이 아닌 표준세율을 적용하고 있기 때문에, 탄력세율을 적용해도 기준재정수입액에 변화는 없음

또한 지방교부세법 제8조의3은 지방자치단체의 건전재정운영을 위한 자체노력을 반영하기 위해 기준재정수입액을 산정함에 있어 자체노력에 대한 인센티브를 제공하고 있음

기준재정수입 산정 시 지방세 징수율 제고, 지방세 체납액 축소, 경상세외수입 확충, 세외수입 체납액 축소, 탄력세율 적용, 지방세 감면액 축소 등 6개 항목을 자체노력으로 인정하고 있음

[표 ] 지방교부세법 중 자체노력 반영 조문

제8조의3(건전재정운영을 위한 자체노력 반영) ① 지방자치단체의 건전재정운영을 유도·촉진하기 위하여 제7조에 따른 기준재정수요액과 제8조에 따른 기준재정수입액을 산정함에 있어 지방자치단체별로 건전재정운영을 위한 자체노력의 정도를 반영할 수 있다.

② 제1항에 따라 지방자치단체별 자체노력의 정도를 반영할 때 항목 및 산정기준은 안전행정부령으로 정한다.

이 중 탄력세율 적용과 관련해서는 지방교부세법 시행규칙 제8조에서 구체적으로 설명하고 있는데, 11개 세목 중 주민세 개인균등분과 지역자원시설세에 대해서만 인센티브를 적용하고 있음

[표 ] 지방교부세법시행규칙 제8조(건전재정운영을 위한 자체노력 반영) 관련 별표

반영항목	산정방식
5. 탄력세율 적용	[주민세 개인균등분] (전전년도 동지역 과세인원 × 표준세율 + 전전년도 읍ㆍ면지역 과세인원 × 표준세율) - (전전년도 동지역 과세인원 × 적용세율 + 전전년도 읍ㆍ면지역 과세인원 × 적용세율) × 등급 반영률 × 150%
	[지역자원시설세] (전전년도 해당 지방자치단체의 「지방세법」상 표준세율로 산출한 해당 세목의 과세총액 - 전전년도 해당 지방자치단체의 적용세율로 산출한 해당 세목의 과세총액) × 등급 반영률 × 150%

그러나 정치적 포퓰리즘과 지방교부세에 미치는 부정적 영향 등의 문제점으로 인해 실제로 탄력세율 적용을 통한 지방세수 확충 노력은 제대로 이루어지고 있지 않음

지방자치단체장은 주민의 선거에 의해 선출되기 때문에, 지방자치단체장의 정책 결정이 주민의 불만으로 이어지는 것은 그만큼 지방자치단체장의 부담이 되며, 이와 같은 정치적 포퓰리즘으로 인해 지방자치단체장은 탄력세율 적용을 회피하게 됨

실제로 주민세 개인균등분의 경우, 1만원내에서 지방자치단체장이 조례로 정할 수 있음

그러나 1만원의 세율로 주민세 개인균등분을 부과하는 지방자치단체장의 수는 243개 중 6개에 불과하며, 7,000원 이상도 25개 단체에 불과함

[표 ] 2014년 주민세 세율 및 과세대상 세대수

세율	자치단체수	세대수
		광역	시	군	구
2,000원	1			11,570
2,500원	1			27,533
3,000원	31	50,045	369,513		584,092
3,500원	3		163,210	80,442
3,600원	4		72,308	41,988
4,000원	28	351,153	3,917,064	177,113
4,500원	17	2,226,646	1,199,941
4,800원	3	6,427,521
5,000원	45		1,458,690	833,218
5,200원	1		259,455
6,000원	14	238,465	898,687	105,221
7,000원	7		317,058	58,158
8,000원	8		346,856	92,202
9,000원	4		194,592
10,000원	6			167,054
자료: 임상수․박지혜(2014) 인용. 주. 광역은 서울특별시 및 광역시, 세종자치특별시, 제주특별자치도임.

표준세율을 적용하여 기준재정수입액에 변화가 없는 것처럼 보이지만, 보정수입액 산정 시 반영이 되기 때문에 기준재정수입액을 축소시키는 역할을 함

기준재정수입액은 기초수입액과 보정수입액 그리고 수입에 대한 자체노력 반영의 합으로 구성됨

기초수입액의 경우 실제 세율이 아닌 표준세율을 적용하기 때문에 변화가 없지만, 보정수입액 산정 시 지방세의 추계액과 결산액의 차이인 정산분이 반영되기 때문에 탄력세율을 적용할 경우 보정수입액이 증가하고 이로 인해 기준재정수입액이 감소하게 됨

이처럼 탄력세율 적용은 보정수입액 산정 과정에서 기준재정수입액에 반영되기 때문에 t+2년부터 탄력세율 적용으로 인한 세입 증가분은 크게 축소하게 됨

t년도에 탄력세율을 적용할 경우, t년도 주민세와 지역자원시설세는 증가하여 지방 세입 역시 증가함

그러나 앞서 설명한 바와 같이 탄력세율 적용에 따른 t년도의 지방세 증가는 t+2년도 보정수입액 증가로 이어져 기준재정수입액을 증가시키고 이로 인해 지방교부세는 감소하여 지방 세입은 감소하게 됨

예를 들어 t년도 탄력세율 적용으로 2억원의 세입이 증가했다고 한다면, t+1년에도 탄력세율 적용으로 2억원의 세입이 증가하지만, t+2년도에는 기준재정수입액 산정 시 보정수입액에 탄력세율 적용으로 인한 지방세입 증가가 반영되어 교부세가 축소되고 이로 인해 탄력세율 적용으로 인해 증가한 2억원의 지방세입은 교부세 축소로 상쇄됨

지방자치단체가 탄력세율을 적용했을 때, 인센티브 규모가 작기 때문에 해당 지방자치단체의 재정에 도움이 줄 수 있는지 여부는 알 수 없음

예를 들어, 지역자원시설세의 과세대상 중 하나인 먹는 물에 대한 세율에 탄력세율을 적용하여 세수를 확충하고자한다고 가정함

t년도에는 기준재정수입액에 변동이 없기 때문에 교부세에 영향을 미치지 않지만, 탄력세율 적용으로 인해 지역자원시설세에 변화가 있음

먹는 물을 제조하는 공장은 지역자원시설세 증가로 인해 타지역으로의 공장 전부 이동 또는 일부 이동을 검토하게 되고, 만약 공장 이동이 현실화될 경우 이동한 만큼 지역자원시설세가 축소하게 됨

이러한 이유로 t년도 지역자원시설세가 증가한다고 볼 수 없음

그러나 t+2년도 지역자원시설세와 관련된 기준재정수입액 산정은 보정수입액 산정 시 반영되기 때문에 지방교부세는 축소함

다만, 지역자원시설세의 탄력세율 적용은 지방자치단체의 자체노력으로 인정되기 때문에 다음의 등급 기준표에 따라 기준재정수입액에 반영되어 지방교부세가 증가하게 됨

그러나 규모가 작은 지역자원시설세와 주민세에 탄력세율을 적용할 때에만 자체노력으로 인정되기 때문에 인센티브 규모가 작음

t년도 지역자원시설세의 증가 여부를 알 수 없고 t+2년도 지방교부세 역시 감소하기 때문에, 지방자치단체는 이와 같은 미래의 불확실성을 감수하면서 탄력세율을 적용할 이유가 없음

[표 ] 자체노력 등급화 항목 및 등급 기준표 – 지역자원시설세

등급반영지표	구간		반영비율
	우대 등급	불이익 등급
전전년도 해당 지방자치단체의 적용세율로 산출한 과세총액 ÷ 전전년도 해당 지방자치단체의 「지방세법」상 표준세율로 산출한 과세총액 × 100%	1등급 : 120% 초과 2등급 : 115% 초과~120% 이하 3등급 : 110% 초과~115% 이하 4등급 : 105% 초과~110% 이하 5등급 : 100% 초과~105% 이하	10등급 : 80% 미만 9등급 : 80% 이상~ 85% 미만 8등급 : 85% 이상~ 90% 미만 7등급 : 90% 이상~ 95% 미만 6등급 : 95% 이상~100% 미만	120% 115% 110% 105% 100%
자료: 지방교부세법 시행령 [별표 7].

2. 지방세 탄력세율 개선 과제

정치적 포퓰리즘으로 인해 탄력세율 적용이 자유롭지 못하기 때문에, 지방세 중 종량세 성격의 세목에 대해서는 경제 환경 변화에 따라 표준세율이 자동 조정될 수 있도록 지방세법을 개정해야 함

주민세 균등분 및 재산분, 자동차세 소유분, 담배소비세, 지역자원시설세 특정자원분 등 장기간 세율 조정이 이루어지지 않는 세목에 대해서는 정기적으로 세율이 자동 인상될 수 있도록 해야 함

예를 들어 5년마다 주민세의 세율은 인상되며, 이전 세율 인상 폭은 이전 세율의 1%p로 정하는 등의 조문을 추가할 수 있음

탄력세율 적용이 지방교부세에 영향을 미치지 않도록 기준재정수입액 산출 방법을 수정하고 탄력세율 적용에 대한 인센티브 규모를 확대해야 함

탄력세율을 적용할 때 이로 인한 지방세 증가가 기준재정수입액 감소로 이어지지 않도록 해야 함

탄력세율 적용 세목에 대해서는 보정 수입액 산정에서 제외하는 등 탄력세율 적용으로 증가한 지방세수가 기준재정수입액에 반영되지 않도록 해야 함

뿐만 아니라 지방자치단체장의 정치적 부담에도 불구하고 탄력세율을 적용했을 때, 그에 대한 인센티브가 확실히 보장되도록 해야 함

현행 주민세와 지역자원시설세(원자력 및 화력 제외)만 탄력세율 적용 시 인센티브를 제공하고 있는데, 이를 탄력세율 적용 가능 세목으로 확대해야 함

<별첨> 2015년 지방세 감면 일몰 대상

주요 지방세 감면 일몰 대상(2013년 기준 100억원 이상)

(단위: 억원)

지특법	감면 내용	감면율	2012년	2013년
10조 1항	농어업인등에대한융자관련(조합,중앙회등)	등75%	460.4	343.3
11조	농업법인에대한감면	취50,100% 재50%, 등100%	263.9	283.4
13조	한국농어촌공사의농업관련사업에대한감면	취,등100% 재50,100%	386.5	325.7
17조 1항	장애인용자동차에대한감면	취,자100%	2,373.1	2,361.2
19조	영유아어린이집및유치원에대한감면	취,재,지자,주100%	969.8	739.8
22조의2	출산및양육지원을위해18세미만자녀3명이상양육시양육을목적으로하는자동차감면	취100	492.5	449.4
31조	임대용공공주택및오피스텔에대한감면	취25,100% 지자100% 재25,50,100%	2,253.7	3,154.4
33조 2항	주택공급확대를위한서민주택(1가구1주택)	취100%	39,586	315.5
35조	주택담보노후연금보증대상주택에대한감면	재25% 등100%	124.6	97.6
44조	평생교육시설사용부동산에대한감면	취,재,지자100%	130.7	92.4
45조	학술연구단체및장학단체에대한감면	취,재,지80,100%	488.0	539.6
47조	한국환경공단등에대한감면	취5~15,25,75,100% 재25,100% 지자80,100%	80.1	103.8
52조	문화･예술지원을위한과세특례	취2%적용,100%, 재,지자,등100%	82.1	182.3
61조	도시가스사업등에대한감면	취,재50%	135	138.6
67조	경형자동차등에대한과세특례	취100%	1,333.5	1,314.3
68조	매매용및수출용중고자동차등에대한감면	취,자100	3,812.5	5,096.7
70조	운송사업지원을위한감면	취50,100% 등75%	326.2	340.7
74조	도시개발사업과주거환경개선사업에대한감면	취100%	662.2	534.5
자료: 이선화․김필헌(2015), “2015년 지방세 감면제도 정비방안” 인용. 주. 취(취득세), 재(재산세), 등(등록면허세), 지자(지역자원시설세), 주(주민세)

조정 가능한 주요 지방세 감면 일몰 대상

일 몰 대 상				감면 내용	감면 규모(2013년도)
감면대상	법령 조항
					전국	충남
	조	항	호
농업협동조합 등	14	3		취득세 100% 재산세 100%	412.8	47.4
영유아 어린이집	19	1 2		취득세 100% 재산세 100%	707.2	33.9
임대 사업자	31	1 3	1 2	취득세 100% 재산세 50% 지역자원시설세 100%	3,154.4	164.0
경형자동차 취득자	67			취득세 100%	1,314.3	57.5
신용협동조합	87	1	1	취득세 100% 재산세 100%	32.0	0.7
새마을금고	87	2	1	취득세 100% 재산세 100%	39.1	2.1
자료: 충남도청 내부자료.

일몰 도래한 지방세 감면은 예외 없이 일몰 적용하는 것이 원칙이지만, 기존 관행을 거스르기에는 무리가 있으므로 유예 기간을 주고 자연스럽게 폐지하는 것이 바람직함

정책 목표 달성 여부를 바탕으로 경형자동차 취득자 및 영유아 어린이집에 대한 감면과 그 외로 구분할 수 있음

경형 자동차 확산의 필요성과 영유아어린이집 및 유치원 설립 필요성이 존재하기 때문에, 두 감면의 경우 여전히 정책 목표가 달성되지 않았다고 볼 수 있음

정책 목표가 달성되지 않은 감면에 대해서는 감면율 축소를 최소화할 필요성이 있음

그러나 영유아어린이집 및 유치원의 경우, 매매를 통한 수익 창출이 가능하여 상업적 성격을 지니고 있기 때문에 경형 자동차에 비해 높은 세율을 적용하는 것이 과세 형평성 상 바람직함

정책 목표가 이미 달성되었다고 볼 수 있는 경우, 공익성에 따라 구분할 수 있음

농업협동조합, 신용협동조합, 새마을금고 등은 조합원의 이익을 대변하는 단체로 이윤을 극대화하는 임대사업자에 비해 공익적인 성격을 지녔다고 할 수 있음

따라서 임대사업자에 대한 세율이 이들 협동조합에 비해 높아야 할 필요성이 있음

석유 제품에 대한 수요 최소화와 경제적 약자의 배려 등으로 인해 경형 자동차를 확산시키기 위해 경형자동차 취득에 따른 취득세를 100% 감면해 왔지만, 친환경자동차와의 형평성에 있어 문제가 발생할 수 있음

현행 「자동차관리법」에 따른 경형자동차(배기량 1,000cc 미만, 길이 3.6m, 너비 1.6m, 높이 2.0m 이하인 승용자동차, 승합자동차, 화물자동차) 취득에 대해 취득세를 100% 감면해주고 있음

경형 자동차 감면에 대한 정책 목표는 여전히 유효하지만, 환경 측면에서 고려할 때 하이브리드 경형 자동차와 일반 경형 자동차 간 발생할 수 있는 형평성 역시 고려되어야 함

이 때문에 현행 「자동차관리법」에 따른 경형자동차 취득에 대해 취득세 100% 감면률을 85%로 소폭 하락시킬 필요성이 있음

영유아어린이집 및 유치원 설치를 장려하기 위해 고유목적과 관련된 부동산에 대해 취득세 및 재산세를 100% 감면해주었지만, 사실상 수익을 발생시킬 수 있기 때문에 일몰 정비 대상에 포함되어야 함

「영유아보육법」에 따른 영유아어린이집 및 「유아교육법」에 따른 유치원이 고유목적(유치원 등) 사업을 설치・운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세 100%를 감면하고, 과세기준일(매년 6월 1일) 현재 해당 부동산 소유자가 유치원 등에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세 100%를 감면하고 있음

영유아어린이집 및 유치원은 정규 교육 과정인 초등학교의 예비 단계로서 학교와 동일한 수준의 감면 혜택이 있어야 하지만, 어린이집 설립 후 매매가 자유롭고 이로 인해 권리금 등 수익을 창출할 수 있다는 점에서 상업적인 성격일 지니고 있음

그러나 공급이 부족한 영유아어린이집 및 유치원의 설립을 유도할 필요성이 있고, 또한 영유아어린이집 및 유치원의 공익적인 성격을 감안하여 고유목적사업에 사용되는 부동산에 대한 세제혜택을 취득세 100%에서 75%으로, 재산세 100%에서 75%으로 축소하는 것이 바람직함

현행 농업협동조합, 신용협동조합, 새마을금고 등이 고유 업무에 직접 사용하는 부동산에 대해 취득세와 재산세를 100% 감면해주고 있지만, 더 이상 감면해주어야 하는 근거가 부족하므로 취득세 및 재산세 감면율을 50%로 축소해야 함

농업협동조합, 신용협동조합, 새마을금고 등은 경제적 파급효과, 공익성 등을 감안할 때 유사하기 때문에 동일한 잣대로 일몰 도래한 지방세 감면에 대한 정비를 수행해야 함

현행 「농업협동조합법」등에 따라 설립된 농업협동조합 및 조합공동사업 법인, 수산업협동조합(어촌계 포함), 산림조합(산림계 및 조합공동사업법인 포함), 엽연초생산협동조합이 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(임대용 부동산 제외)에 대한 취득세와 재산세를 각각 100%감면 하고 있음

「신용협동조합법」등에 따라 설립된 신용협동조합 역시 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(임대용 부동산 제외)에 대한 취득세와 재산세를 각각 100%감면 하고 있음

또한「새마을금고법」등에 따라 설립된 새마을금고가 고유 업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산(임대용 부동산 제외)에 대한 취득세와 재산세를 각각 100%감면 하고 있음

그러나 농업협동조합, 신용협동조합, 새마을금고 등의 열악성 등을 지원하기 위해 지방세 감면 제도를 도입했지만, 조합원과 비 조합원간에 차별 없이 사용하고 있는 시설 등에 대해 감면을 적용하고 있고 일정 수준 감면 목적이 달성되었다고 볼 수 있음

농업협동조합의 경우 하나로마트, 주유소용 건축물, 농기계 수리센터 등에 대하여도 감면을 적용하고 있음

신용협동조합 역시 예식장과 같은 복지사업용 부동산에 대해 감면을 적용하고 있음

따라서, 현행 일몰 도래한 농업협동조합법, 신용협동조합, 새마을금고 등이 사실상 수익사업에 사용하고 있는 재산에 대한 세제혜택을 취득세 100%에서 50%로, 재산세 100%에서 50%으로 축소하는 것이 바람직함

주택 임대 시장 활성화를 위해 추진되어 온 임대사업자에 대한 지방세 감면은 월세 선호로 인해 전세난 진정에 큰 영향을 미치지 못하고, 또한 매매 시차 조정으로 수익을 창출할 수 있기 때문에 관련 감면을 정비할 필요성이 있음

2010년도 까지 시도 및 시군구의 감면조례에서 규정하였던 것을 지방세특례제한법으로 이관된 법령으로 「임대주택법」제2조 제4호에 따른 임대사업자가임대할 목적으로 공동주택을 건축하는 경우 그 공동주택과 임대사업자가 임대할 목적으로 건축주로부터 공동주택 또는 오피스텔을 최초로 분양받은 경우 전용면적 60제곱미터 이하에 대하여는 취득세 100%를 감면하고 있고, 과세기준일(매년 6월 1일) 현재 해당 공동주택 및 오피스텔 전용면적 60제곱미터 이하에 대하여는 재산세 50%와 지역자원시설세 100%를 감면하고 있음

2014년 일몰 도래한 LH 공사의 임대용 소규모 공동주택에 대한 감면에 대해, 60㎡ 이상에 대해서는 감면을 삭제했고, 60㎡ 이하에 대해서는 취득세 감면율을 100%에서 50%로, 재산세 감면율은 50% 수준으로 연장함

과세 형평성 상 LH의 사례를 적용하여, 60㎡ 이하에 대해서는 현행 임대사업자에 대한 취득세와 지역자원시설세의 감면율을 50%로 축소하고, 재산세의 감면율 50%를 연장하되 60㎡초과에 대해서는 관련 감면을 삭제함